【欧洲研究】对欧洲着实有效？英国，规范倡导和欧盟国际合作案例 | 国政学人 第347期

     尽管英国在欧盟内部是一个“尴尬的伙伴”，但它在很大程度上影响了国际合作。英国发展部门的规模及其积累的生产能力使其在欧盟拥有强大的话语权，在援助和发展合作方面更甚。在2016年英国脱欧公投之前，欧盟的发展合作转向了满足之后英国政府的优先事项，而不是与之竞争的优先事项。本文追溯了英国参与欧盟在发展合作中的规范倡导。分析表明，政治-行政行为体如何超越国家间权力斡旋和跨治理层次的参与来影响欧盟政策，特别是在跨国社会网络和欧盟能力建设方面。本文将这一案例置于欧盟规范倡导的背景下，以展示行为体如何推动欧盟政策朝向契合其政治-行政利益和身份的方向发展，并对就此蕴含的欧英关系提出建议。

      “尴尬的伙伴”形象反映在英国对欧盟国际发展合作的态度上。然而，实际上英国已经成为除法国之外在塑造欧洲的援助和发展合作方面最具影响力的行为体。为了理解这两种观点是如何结合在一起的，本文着眼于欧盟规范倡导代理机构。研究发现，英国利用欧盟在全球范围内推广政策规范，并在这一过程中形成了共同的欧盟规范。由此，英国政策专家参与了欧盟跨国网络的规范倡导。然而，他们们的目标并不是就集体发展合作的准则达成欧盟特有的共识，国内问题的优先性限制了它们承诺遵守这些准则的能力。

      到2030年，欧盟寻求调整国际合作，以应对紧迫的全球趋势和全球可持续发展的根本范式转变。同时，脱欧可能对加强多边主义构成挑战，也会影响欧盟应对这一挑战的能力。在国际发展合作方面，欧盟制定了多种政策规范，从促进民主到良性治理，以及提高援助和发展的效力。本文着重探讨欧盟发展政策中的主要规范，即援助和发展的效力规范，这一直是欧盟的首要发展政策，2000年以后更甚。同时，本文讨论英国政策专家如何以及基于何种理由参与了欧盟规范性倡导的共同外部行动。

      国际发展合作是欧盟对外行动的一种形式，其特点是欧盟机构与成员国的政策在很大程度上是相互独立的，欧盟在其中发挥着协调职能。实际上，在《马斯特里赫特条约》之后，发展合作一直比较低调，因为它与欧盟“难产”的外交政策截然不同。这意味着自那以后，协调主要发生在具有共同职业精神、跨组织边界参与和在不同组织中不断调动的政策专家之间，也包括非国家行为体，特别是跨国公民社会和研究人员。

      2000年联合国千年发展目标（MDGs)确定后召开的国际会议，特别是2003年至2012年在OECD（经济合作与发展组织）框架下召开的关于援助和发展效力的会议，成为欧盟发展合作中倡导规范的关键时期。由于国际会议为协调欧盟机构和成员国联合倡导的政策规范提供了获得国际认同的机会。作为欧盟国际规范倡导的一部分，发展合作方面的政策规范得到了强有力的发展。

      英国政府和其他组织积极与欧盟接触，将其作为影响国际发展机构和与国际发展有关的其他机构的渠道，尤其是在贸易方面。然而，在学术文献中对英国在欧盟发展合作中的互动的评价仍然很少。这在英国作为欧盟成员国的历史中留下了一个缺口，尤其是在2010年代保守党政府执政时期。

      在欧盟的外部行动中，通常由少数传统国家代表发挥着核心作用。但为了解非正式的协调与合作进程，笔者还强调其他代理机构，特别是欧盟机构和非国家行为体的作用，以了解欧盟共同准则是如何形成的。在欧盟机构中，欧盟委员会在议程设置、制定和积极推动规范过程中发挥着突出的作用。此外，各种非国家行为体，包括非政府组织和智囊团，都试图影响欧盟一级的规范制定进程。尽管这些行为体作用有限，但它们确实参与并促进了在欧盟一级的制定政策规范。

      在欧盟，这种跨治理层次的跨国进程在很大程度上与国家代表之间的协调不同。部分是因为这些行为体是基于不同的条件发挥作用。在欧盟，国家代表有代理机构是因为他们有协调政策的制度化任务。相比之下，规范倡导中的政策专家的代理机构更依赖于跨国政策社区或网络，这是他们参与构成国际治理的一部分。

      与规范倡导过程密切相关的是推进规范的话语建构。话语权形成是一个集体过程，可能涉及公民社会、政治、媒体和学术界众多对象之间的交流互动。Vivien Schmidt也发现一些政策主体试图在内部协调话语，同时排斥他人(协调话语)。因此，为政策规范性的话语环境的建构做出贡献的行为体之间的结构可以通过话语网络来理解。这种网络跨越组织边界，以行为体对具体政策问题的贡献为基础。在这种网络中，行为体的参与能力和权力大小具有论述性和结构性成分。首先，话语语境对代理机构有影响，因为它限制了哪些行为体的贡献可以被认为是合法的。这就排除了某些不合法的行为体，同时赋予合法行为体以权力。其次，虽然网络是自发组织的，有自己的非正式权力结构，但制度结构也很重要。它们影响行为体的权力，因为它们建立了重心，并使其有能力控制信息和合作的流动。这突出了有能力利用跨国联系和促进话语网络的行为体的作用。这样，没有正式权力的行动者可以在规范倡导中发展代理机构。对于政策专家来说，这种讨论意味着他们可以通过促进集体话语建构网络来影响规范倡导，尽管他们在规范倡导方面的正式权力和能力有限。

      1973年英国加入欧洲共同体（EC）时试图改写法国主导的共同国际合作。然而，委员会和法国坚持保留一种排他性的区域主义做法。这一做法已载入1975年第一次洛美公约，并与英国积极参与的以美国为主导的布雷顿森林机构全球发展议程形成鲜明对比。由于这种紧张局势，英国没有将欧洲路径视为应对外部发展合作挑战的首选渠道。

      当《马斯特里赫特条约》第一次确立了发展合作方面的自主超国家能力时，第二大政府（英国）对其影响几乎不感兴趣。政府专注于保守党内部关于欧洲看法的分歧，而在体制上，英国方面缺乏发展合作的独立代表。1997年，DFID（英国国际发展部）成立，将发展合作置于独立的基础上，由其内阁部长负责，英国发展合作的代表更加部门化、专业化和专门化。

      2000年联合国千年发展目标完成，致力于调整提供援助对实现自身目标的贡献程度，以期切实提高效力。英国政策专家认为，英国在提高援助和发展效率方面处于全球领先地位，但欧洲也在其中发挥一定作用。虽然英国官员在OECD援助实效工作组和北欧加集团的附属机构中积极推动欧盟以外的援助实效议程，但DFID认为，由于欧盟在2000年代，特别是在罗马(2003年)和巴黎(2005年)的国际援助有效性会议上处于全球领先地位，参与欧盟的援助有效性与英国利益相关。

      2008-2009年金融危机之后，英国官员对欧盟协调的谨慎认可也逐渐消失。因此，英国政策专家缺席了在危机冲击后恢复的欧盟规范倡导，当时一些成员国和欧盟委员会开始重振政策和协调规范。英国官员认为，只有当政策与英国的优先事项和当地现有的协调模式紧密结合并相互补充时，欧盟的政策协调举措才与其相关。因此，他们对促进欧盟联合方案投了弃权票，并将参与欧盟政策协调的决定权转给了该领域的专家。

      与前任政府不同的是，2010年后，保守党领导的政府决定更加注重发展合作的成果，包括透明度、问责制和资金价值，在双边政策和与包括欧盟在内的多边平台的合作方面做出协调一致的努力。即将上任的国务大臣安德鲁·米切尔(Andrew Mitchell)更是将重点放在成果上。正如OECD在一份评估报告中所指出“对资金价值和成果的强烈关注导致DFID强加了自己的政务流程和要求而使参与联合项目变得更加困难。”

      由于国内对效力和成果的要求，DFID官员将透明度与发展效率联系起来。在此基础上，DFID官员参与了在欧盟一级与其他欧洲伙伴一起的规范倡导，这与他们在其他国际论坛上同时推广的内容密切相关。特别是在全球有效发展合作伙伴关系和八国集团（2013年）的背景下，DFID通过参与各种行为体网络，形成了国际有效性话语。这反映了政策专家通过参与跨国网络来产生和捍卫控制某一问题的方式。透明度通过加强问责和改进决策，包括更好地协调以作出决定，提高了发展合作的效力，并且在IATI（国际援助透明度倡议）中制度化。IATI是一个国际性的、自愿的、多方利益相关者的倡议，旨在提高援助、发展和人道主义资源的透明度，以提高解决贫困问题的效率。在保守党领导的政府之前，2008年，DFID在阿克拉的国际援助有效性会议上启动了IATI，这一倡议成为英国在欧盟层面参与规范倡导越来越重要的参考点。

      DFID官员获得了来自Publish What You Fund的特别支持。2008年之后，2011年底在釜山召开了下一届关于援助有效性的会议。英国官员将结果的透明度作为在国际和欧盟发挥效力的先决条件，而德国和法国则继续把重点放在方案协调上。这基于一个跨国网络，包括Publish What You Fund，但也包括其他行为体，如英联邦秘书处以及北欧国家，特别是瑞典的官员。这些行为体之间相互借鉴，以便形成讨论后统一的结论，这又有助于DFID官员在欧盟中倡导的规范合法化。与此同时，该网络赋予了DFID权力：它向DFID官员提供了话语权和组织力的支持，他们利用这些支持与欧盟委员会和欧洲投资银行等其他欧盟机构进行接触。由此，DFID积极参与并参考了对外直接投资、Publish What You Fund网络和IATI，反映了官僚机构和非国家行为者之间的跨国网络对话语协调的影响。

      DFID在欧盟层面的规范倡导也是在欧盟内部合法化进程的一部分。到2015年，欧盟已经接受了国际透明度规范。欧盟成果框架是由英国政策专家在一个包括社会团体在内的广泛国际讨论网络中形成的。这种规范倡导的效果，主要是通过在欧盟的能力建设适应英国模式的全球环境。

      成果框架的案例表明，越来越认同欧盟怀疑论的政府是如何形成欧盟发展政策规范，以反对来自其他欧洲发展政策专家和坚持国内现有优先事项的政客的批评。这主要不是因为面临欧盟政策自上而下的压力的结果，而是英国政策专家长期、跨国和网络化的论辩推广的结果。这些的主张为DFID官员积极参与欧盟事务提供了动力，他们希望将有关效率的国内政策规范上传到欧盟，使英国的参与合法化。因此，他们积极参与建立一个讨论性网络，将发展合作的有效性、透明度和问责制准则联系起来，包括在欧盟一级部署政策专家和跨国民间社会的支持。

      这篇文章有助于克服欧盟国家代表之间的规范性谈判和跨国规范倡导之间的理论分歧，这种分歧往往集中于非国家行为体。它们之间的联系在于话语建构，在这种情况下，对效力的理解给欧盟发展合作的规范赋予了意义。然而，英国参与欧盟规范倡导的案例表明了这种理解的局限性，并突出了政策专家代理机构的作用。英国政策专家推进了关于有效性的话语权竞争的跨国协调，它支持在DFID的政治-行政行为体的利益和身份基础上倡导欧盟规范。这对欧盟规范倡导中的权力也有影响。它表明，尽管政策专家在规范协调方面的作用有限，但当他们利用跨治理层次的专家之间因相互联系而构建的话语网络后，他们如何推动欧盟政策朝着契合其政治-行政利益和身份的方向发展。

      英国非常依赖跨国网络来规避少数欧盟成员国之间的协调对话，特别是欧盟委员会与德国和法国等有影响力的成员国之间的协调对话。虽然援助和发展的效力是2000年后欧盟国际合作的关键词，但关于在国际合作中的欧盟规范倡导的争论包括多个方面，如促进民主、善治、政策一致性或性别问题。因此，所提出的成果是基于欧盟国际合作中所倡导的众多规范的摘录。而本文提供的视角，可以进一步研究政策专家在各级治理中的作用，从而进一步探讨所提出成果的相关性。最后，本文的研究结论对英国脱欧后英欧的发展合作也有一定的启示意义。虽然离开欧盟不一定会增强英国的全球影响力，因为英国再不太可能参与欧盟的机会结构，但这项研究的结果表明，即使没有制度上的联系，英国仍可能在欧盟国际合作中的规范倡导问题上发挥作用。