【IPE研究】张发林：“幻觉的崛起”与“崛起的幻觉”：描绘全球金融治理与再定位中国 | 国政学人第340期

张发林

【来源】Falin Zhang, Rising Illusion and Illusion of Rising: Mapping Global Financial Governance and Relocating China, International Studies Review, https://doi.org/10.1093/isr/viaa002

【作者】张发林，南开大学周恩来政府管理学院副教授，博士生导师，南开大学百名青年学科带头人，加拿大麦克马斯特大学国际关系学硕士和博士，并曾在北京大学国际关系学院从事博士后研究，获评北京大学优秀博士后，主要研究领域是国际政治经济学（IPE），具体研究兴趣包括全球金融治理、国际金融权力、中国对外经济政策等。近期研究成果发表于 International Studies Review，Pacific Review，Journal of Contemporary China，Journal of International Relations and Development，《世界经济与政治》以及《国际政治研究》等国内外核心期刊，并有译著《国际政治经济学》。

【期刊】《国际研究评论》（International Studies Review）创刊于1957年，原名为Mershon International Studies Review，于1999年更改为当前的刊名，卷编号从1重新开始。该期刊是由牛津大学出版社代表国际研究协会出版的同行评审学术期刊，以季刊形式发行。主编是Amanda Murdie。根据Journal Citation Reports ，2018年影响因子（Impact Factor）为2.076。

【编译】李玉婷（国政学人编译员，中国人民大学国际关系学院）

【校对】许文婷

【审校】王   川

1、导言

近几十年来，中国的经济增长和其他因素（如2008年全球金融危机）促使全球金融治理（以下简称GFG）体系以及中国与之的互动发生了变化，相关的学术研究也受到其影响。

这些变化和经验研究倾向于得出两个貌似合理的结论：第一，由于2008年金融危机的外部压力及随之而来的国际政治经济秩序变化，和全球金融治理体系缺陷带来的内部压力，现在的全球金融治理体系已经进行了重大的改革和完善。第二，主要基于近四十年来国际贸易的中国经济崛起，也自然而然地扩展到中国在其他政治和经济领域（比如全球金融体系）的崛起。

尽管关于中国崛起的研究有大量的争议和分歧，但这些研究都有一条隐含的共识，即中国的崛起等同于或主要基于中国经济的崛起。相比之下，有一些研究质疑中国的经济崛起，进而怀疑中国的全面崛起。作者基于三维的国际政治经济学框架——国际-国内、制度-利益和经济因素的流动，重新审视上述两个结论，认为两种幻觉已经变得突出：一种是越来越普遍的——或“正在崛起”的——认为全球金融治理体系大为改善并更加稳定的幻觉，另一种是中国已在全球金融治理体系中崛起的幻觉。

本文主要结构如下：第一部分构建了国际政治经济学的分析框架，从而将当前GFG体系刻画成一个网络结构（networked architecture）和一个体制复合体（regime complex）。第二部分考察了GFG体系的主要问题，并描述了“幻觉的崛起”（rising illusion）。第三部分分析了中国与GFG体系的互动的演变与现状。第四部分讨论“崛起的幻觉”（illusion of rising），最后进行总结。

2、描绘全球金融治理

（1）重新定义全球金融治理：一个三维的国际政治经济学框架

国际政治经济学（以下简称IPE）中对GFG的研究十分普遍。由于这一问题的跨学科性质，IPE中的GFG研究往往以技术角度的经济（特别是全球金融）研究为基础，用政治学的方法分析（全球金融）治理和监管。

目前IPE的研究主要是基于利益-制度和国际-国内的二维框架，但是作者认为这一框架未能将IPE研究与其他研究区分开来，许多涉及两个维度的成果通常并不归类为IPE 研究，比如非经济领域的全球治理研究。因此，本文增加了第三个维度，即经济因素的流动，将传统的二维框架进一步限制在经济学相关经验领域。经济因素包括微观经济学研究的可流动的生产要素，包括劳动、资本、技术、信息等；由此产生的综合指标，如宏观经济学关注的GDP、通货膨胀、失业、利率、汇率；与国内发展和国际影响有关的国家经济政策和战略。

这一三维框架反映了IPE的关键特征——经济和政治的相互作用，并将GFG的研究分为三类：与金融资源流动有关的国际制度（international institution）、国际制度与国家或非国家行为体之间的互动，以及国内利益形成和对国际制度的政策反应。国际制度是指与国际体系（international system）、体系中的行为体（包括国家和非国家实体）及其活动有关的一系列相对稳定的相关构成性、法规性和程序性的规则（norms）和规定（rules）。他们可以分为两类——体制（regime）和结构（architecture）。体制是在国际关系的某一既定的问题领域内，行为体希望达成的一系列明确的或不明确的原则（principles）、规范（norms）、规则（rules）和决策程序（decision-making procedures）。结构是指行为体即体制的制定者（constitutors）、执行者（enforcers）或追随者（followers）如何通过正式或非正式的关系进行组织的。

在这一三维框架下，GFG体系被定义为在缺乏政府权威的高度全球化的金融世界中管理国际金融资源流动的结构和体制的组合。这一定义中结构和体制是衡量GFG的演变和现状的关键变量。结构涉及物质和组织层面，体制涉及实质和概念层面。结构的指标包括结构核心、主要行为体以及行为体之间的关系。体制的指标包括核心目标以及具体的规定（prescriptions）和实践（practices）。结构核心由在特定体系结构中发挥中心作用的行为体（主要是国际组织或/和民族国家）组成，比如布雷顿森林体系中的国际货币基金组织和美国以及现行体系中的二十国集团。主要行为体是参与全球金融治理的政府间和非政府参与者。行为体之间的关系是正式或非正式的。正式的关系通常基于成员资格、国际协议或国际法律，因而具有约束力。非正式的关系更多是指没有约束力的交流、谈判、信息共享或共识。体制的核心目标规定了特定体制的任务（mandates），而体制的具体规定和实践则是实现任务的方法。

（2）GFG形象化：网络化的分析

根据图1的五项指标，二战以来GFG的演变经历了三个主要阶段：美国霸权时代（1944年至1971年），七国集团（G7）时代（1972年至2008年），和二十国集团（G20）时代（自2009年起）。G7的时代可以进一步分为三个阶段：资本主义的金融治理体系（的建立）（1972-1989年），资本主义体系的全球化（1990-1997年）以及由G7领导的GFG（1998-2008年）。

GFG的演进呈现出以下几种趋势。首先，GFG的主要行为体多样化，并纳入了更多非政府行为体，例如非政府国际组织、金融公司，甚至个人。第二，在GFG中将各种行为体联系在一起的关系越来越非正式化，特别是在当前体系中以20国集团为中心的非正式关系。第三，全球金融稳定一直是GFG的核心目标，但是在不同阶段实现这一目标的具体方法是不同的，包括国际货币稳定、以银行为中心的国际金融稳定、金融全球化和自由化以及微观和宏观审慎性监管等。第四，GFG组织和体制虽然随着时间而改变，但仍保持一定的连续性并表现出累积效应。例如，国际审计实务委员会（IAPC），国际会计准则委员会（IASC）以及G20财长和中央银行行长会议之类的国际金融机构已发展成为国际审计与鉴证准则理事会（IAASB），国际会计准则理事会（IASB）和G20峰会。随着时间的流逝，GFG各个领域的许多规则和规范都得到修改，以反映和适应不断变化的金融世界，例如银行业的《巴塞尔协议》、保险业的《保险监管核心原则》以及证券业的《证券监管目标和原则》。

目前，GFG的网络结构以其结构核心——G20和金融稳定理事会（FSB）——为中心，由正式和非正式关系连接的行为体组成。图2简要概述了这一网络结构。行为体的七种主要类型是组织核心（G20和FSB）、布雷顿森林机构（国际货币基金组织和世界银行）、其他政府间国际组织例如国际清算银行（BIS）和国际证监会组织（IOSCO）、非政府组织国际组织如国际会计准则理事会和世界交易所联合会、主要国家（主要是G20成员国）、次要国家（非G20国家）和其他非国家行为体（例如金融公司，民间社会和个人） 。图2中的实线代表正式关系，通常采取成员资格、国际协议、国际法以及制度化合作机制等形式，而虚线代表非正式关系，如交流、信息共享以及其他非制度化合作。箭头线通过正式和非正式渠道显示了法规或规定的传输方向。例如，在G20峰会上达成的G20领导人之间的共识已经传达给其成员国或机构，它们进一步制定计划并采取行动，通过发布或修订法规、规定或政策建议来实现这些提议。

现实情况远比图2复杂得多，图3更详细地描述了组织架构。在图3中，实线和虚线分别表示正式关系和非正式关系，而箭头方向表示问责关系，与图2中的政策传递方向相反。从图3中还可以发现，从制度互动（institutional interplay）的角度看，G20的中心地位更具政治性和象征性，通过谈判和主要行为体的协商产生向心力，以动员和协调先前分散的GFG体系中的各个行为体。相比之下，FSB的中心位置更具功能性，主要侧重于协调特定问题领域的关键行为体。

体制复合体是“一组松散耦合（loosely-coupled）的特定机制”，主要包括国际货币制度、银行业、证券和保险业的监管规则或规范以及国际会计和审计标准等。体制复合体没有明确的界限，而是由不同问题领域的各种体制组成。某些体制不仅仅属于GFG体制复合体，其适用范围更广，例如世界银行破产规则。网状结构和体制复合体之间有着千丝万缕的联系。前者是后者的组织和物质基础，而后者是前者活动的概念性产物。网状结构和体制复合体的有机结合构成了当前的GFG体系。

3、“幻觉的崛起”：一个更安全的金融世界？

目前的GFG系统在预防和应对类似2008年的全球金融危机方面已经得到显著改善。这一看似合理的结论至少忽视了以下因素：

首先，结构核心（尤其是G20）的有效性和合法性下降，阻碍了GFG的发展。自G20以领导人峰会形式出现以来，它一直受到批评。例如，佩蒂斯（Pettis）认为，G20会议“只不过是1933年伦敦会议的重演。普遍的看法是，在经济危机时期，G20作为“危机委员会”更为有效，而在危机消退后其有效性就下降了。G20现在不仅已成为GFG的枢纽，还已成为许多全球治理问题领域的枢纽，例如经济增长、税收、粮食安全、投资、气候变化和贸易等。G20议程的扩大，一方面表明其在处理具有挑战性的全球问题上的重要性日益增加，但另一方面，这也意味着分配给这些问题的平均资源可能会减少，从而削弱在特定问题领域（如GFG）的有效性。除了对成员资格和代表性、与现有形式的多边主义、执行力和透明度有关的担忧外，有效性下降还损害了G20的合法性。

其次，作为GFG的主要行为体，一些相关的国际金融机构（主要是国际货币基金组织和世界银行）的体制改革停滞不前。大国也正在努力应对不断升级的权力竞争和国际秩序的过渡，特别是在新兴的中国与占主导地位的美国之间。尽管国际货币基金组织和世界银行进行了投票权等一系列的改革，但这些变化并未有效解决问题。陷入僵局的原因部分在于内部制度的路径依赖与内嵌的利益，但主要还是在于主要国家成员之间的外部权力政治。表决权份额的分配不仅仅涉及经济实力，还反映了过去半个多世纪以来在西方自由国际秩序下长期形成的政治权力。大国在实质性贸易冲突中的政治经济对抗以及在不久的将来可能发生的金融战争，不可避免地侵蚀了现有或潜在的国际金融合作。

第三，宏观审慎性监管（macroprudential regulations）的政策和实践，作为GFG的最新升级的核心理念和目标，一直面临挑战。与强调个别金融机构的特殊风险的传统微观审慎性监管形成对比，宏观审慎性监管的重点是“时间维度”和“跨行业（cross-sectional）维度”的系统性风险。这种从个别（idiosyncratic）风险向系统风险的观念的转变已经影响到（实际的）国际和国内政策与实践，例如识别和衡量系统风险等。同时，国家内部和国际层面出现了相关问题和争端，包括政策工具的多样化、制度安排的异质性、政策执行的差异、政策边界的模糊性等。这些问题和争端对后危机（时代）GFG的有效性提出了挑战，因为GFG主要集中于概念上（而非实践上）的宏观审慎性监管。

第四，由组织结构和体制复合体组成的GFG体系的整体的合法性和有效性仍然有限，这反映在体系的动机、组织模式和结果上。 GFG改革的实践主要反映了大国的国内观念和利益，这些利益的交集在2008年全球金融危机期间达到顶峰，即为市场提供救助和对GFG进行改进。随着国民经济在不同程度上的复苏，动员国家和非国家行为体应对2008年金融动荡和防止类似事件的直接动机已被削弱。主要行为体的思想和利益分歧正在扩大，特别是在危机爆发的可能原因方面。例如，联合国将这场危机归因于金融市场的管制放松、增加的复杂的金融资产的投机行为、美国和英国的过度消费以及有效的治理规则不足；国际货币基金组织将其归因于监管不足；国际清算银行认为是全球储蓄过剩的影响；美国认为是中国的货币操纵；中国归因于国际货币金融体系固有的脆弱性等。目前GFG的组织模式具有非正式性、小多边主义（minilateralism）和分散化的特点。这种非正式性使得制定规定更加迅速，但也使执行更加困难，尤其是在积极合作的势头下降的时候。小多边主义将标准制定者限定在一部分行为体之中。非正式性和小多边主义受到经验分析的质疑。碎片化则为国家、地区和国际各级监管机构之间有效的国际金融合作带来了挑战。

因此，2008年金融危机后的GFG陷入了改革的困境。随着金融危机及其影响的消退，其改革动力不断减弱，新旧问题没有得到根本解决，利益分歧重新出现。

4、中国在GFG中的定位

在这一三维框架中，中国与GFG体系的互动主要在国际-国内层面。

从结构来看，中国与国际金融机构的互动经历了四个时期：孤立（1949-1971），磨合（1972-1993），加速融合（1994-2008）和完全融合（自2009年），这是由国内因素和国际因素共同决定的。国际因素主要是指嵌入战后国际秩序的GFG体系的演变。国内因素包括中国的外交政策、经济政策和金融发展。更具体地说，中国在GFG架构中的地位的提高主要表现为四个方面：新行为体、新的成员资格（membership）、组织的提升（organizational promotion）以及非正式的联系。

首先，中国最近合作或单独发起了新的区域金融机构，如金砖国家新开发银行（NDB）和亚投行（AIIB）。中国在这些区域金融机构中都居于领导地位。

其次，中国成为更多的国际金融机构的成员国，主要包括金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、支付和市场基础设施委员会（CPMI），全球金融体系委员会（CGFS）和国际养老金监督官组织（IOPS）。这些新成员国身份无疑在某种程度上增加了中国的国际影响力。中国已经成为大多数GFG国际组织成员，只有极少数例外，例如证券业协会国际理事会（ICSA）和国际存款保险机构协会（IADI）。

第三，在2008年金融危机之前中国曾加入的其他一些国际金融机构中，中国的地位都得到了正式或非正式的提升。这些直接反映在正式组织的权力结构或决策过程中，例如在IMF和世界银行中扩大中国的投票权和配额及将人民币纳入特别提款权篮子等。

最后，非正式的地位的提高的范围更广且难以衡量，包括任何可以增强中国的力量和/或影响力的非制度化的变化。例如2016年，第八届国际金融研究所（IIF）会议和G20年度会议在上海举行。

从体系来看，中国的不同机构部分或很大程度上采用了GFG体系下大多数体制的主要内容。GFG体制复合体主要包括十七个具体规则，可以分为五大类，即宏观经济政策和数据透明性、金融监管和监督、制度和市场基础设施、国际货币体系以及2008年危机期间暴露的其他问题。中国基本遵守12个国际规则，部分遵守5个国际规则。

中国逐渐融入GFG体系是由中国的发展规划和国际战略驱动的。1978年以后，中国的发展规划转向了以经济建设为中心，并朝着以质量为导向和可持续的目标迈进。习近平政府打破了内向型政治传统，采用了更为积极的国际战略。中国通过参加正式的政府间国际机构以提高其国际影响力，与此同时，非正式安排已成为中国绕开这些传统正式机构的路径依赖和改革困境的重要工具。中国依据特定问题领域的重要性，通过正式和非正式安排参与和促进GFG的制度改革。

5、中国在GFG中崛起的幻觉

中国在GFG中地位的提高强化了对中国崛起的认知，甚至被认为是“北京共识”和“锐实力”的证据。然而，与组织结构和体制复合体的全面深入的融合大大降低了中国在国际体系中的异质性。从这个意义上讲，中国不太可能是国际体系的修正主义者。至少，同质化的中国现在是一个搭便车的人，更可能是追随者，并且是GFG的积极贡献者，但不是最重要的领导者。与GFG的结构和体制相关的至少有以下原因：

首先，作为GFG的新兴行为体，由中国牵头的区域金融机构NDB和AIIB迄今发挥的作用有限。这两个机构的业务部门侧重于基础设施融资，但并未涉及GFG的许多其他问题领域，比如宏观经济政策协调、金融监管和国际货币体系。 NDB和AIIB在基础设施融资方面的活动大多仅限于亚洲地区。此外，中国的动机引起了怀疑和竞争。

其次，中国不是结构核心G20和FSB的核心成员。中国最开始在G20国的任务是协调各种行为体以应对金融危机和改革国际金融体系。中国在这一非正式论坛上得到更多关注的主要原因是其出色的经济表现，当全球经济的紧急援助急需中国的GDP贡献时，这一点尤为重要。但是，随着危机的消退和其他一些问题的日益严重，G20的任务范围扩大了，中国在其中的重要性也降低了。

第三，中国并不是其他大多数金融机构的领导者。尽管中国已完全融入当前的GFG体系，但这不足以使中国确立核心地位。比如，在传统的布雷顿森林机构中，美国仍然拥有事实上的否决权，而中国在确立领导权方面的努力遇到了美国设置的障碍。表面上尽管G10被G20所取代，但G10在国际决策中仍起决定性作用。

第四，中国不是GFG的主要议程设置者。比如2009年G20峰会确立的共识，中国无疑是共识的重要组成部分，但中国既没有领导共识的形成，也没有采取果断行动捍卫它。2016年G20杭州峰会是一个里程碑式的事件，中国提出许多新的建议包括全球经济的结构改革、区域和多边倡议之间的合作与协调以及传统国际组织的进一步改革等，但G20的议程并没有发生最根本的转变。

第五，中国并没有为特定的GFG体制真正贡献出可操作的“中国方案”（China approaches）。中国领导人于2014年初提出了一个新概念“中国方案”，以描述中国解决全球金融不稳定等国际问题的计划、方法和策略。但在GFG领域中，中国采取的尝试较少，并且没有采取什么实际行动。

上面的分析表明基于国际贸易的中国经济增长尚未转变为中国在GFG中的结构性力量。中国在GFG甚至其他结构中崛起的幻觉令人产生误解，并加剧了正在进行的中美贸易冲突。

6、结论

基于本文提出的三维框架，通过组织结构和体制复合体的有机结合，作者重新描绘了GFG体系并对该体系中的中国进行再定位。分析表明，目前的GFG体系并未得到令人满意的改进，中国也并不是GFG的主导国。利益分歧和“幻觉的崛起”最终将引起新的危机。此外，这两种幻觉相互加强。陷入困境的改革和危机循环导致的金融危机，将阻碍中国乃至世界的发展。不断加剧的对抗削弱，甚至中断了国家间在金融等问题上的合作与协调。因此，“幻觉的崛起”与“崛起的幻觉”要求对以下研究议程给予更多关注：非危机时期保持GFG改革势头从而打破改革困境和危机循环的方法、经济实力与全球治理能力之间的转换渠道和机制、当前新兴国家与主导国家的对抗对改善GFG的影响、对GFG中的对抗的有效管理以及国际体系中权力的重新分配。

* 本文由国政学人编译平台独家编译首发