【霸权研究】大国竞争战略中的经济遏制丨国政学人 第302期
作品简介
【作者】Dong Jung Kim，耶鲁–新加坡国立大学学院副教授，研究主要发表在《外交政策分析》、《国际事务》、《亚太国际关系》、《战略研究期刊》、《太平洋评论》、《政治科学季刊》和《华盛顿季刊》等刊物上。目前正着手完成一本书稿，研究领先的大国对正在崛起的大国采取的复合遏制措施。
【编译】王泽尘 (国政学人编译员，英国曼彻斯特大学国际政治经济学研究生)
【校对】扎西旺姆
【审核】李玉婷
【来源】Kim, D. (2019). Economic containment as a strategy of Great Power Competition. International Affairs, Volume 95, Issue 6, November 2019, Pages 1423–1441.
期刊介绍
《国际事务》(International Affairs)，是世界领先的国际关系期刊之一，也是少数几本涵盖整个学科的期刊之一。成立时间已超过90年，以学术严谨、注重实践而闻名。近五年影响因子为3.176。
大国竞争战略中的经济遏制
历史上，美国一直试图在军事和经济上遏制其安全挑战者。如今战略家们认为，美国可能需要考虑在经济上孤立中国，以加强对抗中国的军事平衡。事实上，特朗普总统的经济政策顾问彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)早就主张，美国应该在经济上扼制中国，阻止北京的进一步崛起。尽管许多美国专家没有纳瓦罗那么断定，但他们也声称华盛顿应该遏制中国的扩张，阻止其将中亚和南亚国家纳入其经济势力范围之中。对于研究大国政治的学者和实践者来说，如果美国决心迎接中国崛起的挑战，经济遏制将会是下一步战略。
那么，什么是经济遏制呢？本文首先讨论了经济遏制的含义，然后区分其与其他经济手段战略用途的区别。“经济遏制”一词经常被广泛而非具体地使用，有时泛指任何可能损害战略挑战者经济表现的经济政策和努力。然而，这种对经济遏制的研究方法不具有广泛研究的洞察力。“遏制”指的是利用军事手段阻止挑战势力的领土和政治扩张。在这种背景下，作者把经济遏制定义为使用经济手段削弱战略竞争对手的相对物质力量，从而削弱其发动侵略军事行动的能力。简而言之，经济遏制是大战略的组成部分，而非高压外交的组成部分。
其次，本文探讨了主导力量能够有效运用经济遏制的关键条件。考虑到经济遏制的目的是削弱挑战性大国的相对物质能力，如果主导国要成功地采取经济遏制措施，就必须满足一个必要条件:即有能力对目标国造成实际的相对损失。主导力量是否拥有这种能力很大程度上取决于一个结构性因素——替代经济伙伴的可用性（the availability of alternative economic partner）。当挑战国在其经济活动中能够找到一个替代的合作伙伴来履行主导国的职能，而主导国却不能通过与其他国家的交流来替代挑战国时，主导力量对挑战者贸然采取的经济遏制措施，将会带来更多损失。相反，当挑战国没有替代伙伴时，经济遏制就成为一个有吸引力的选择，主导力量可以有效地转移走与挑战者的经济互动。换句话说，当主导者与挑战者表现出脆弱的依存性时，经济遏制对于处于有利地位的主导国家是一种选择。
作者通过对比冷战初期（1947-1950）与“二次冷战”（1981-1985）中美国与苏联的关系来阐述经济遏制的概念及其结构性限制。在冷战初期，美国利用商业限制给苏联造成了巨大的损失，因为后者缺乏替代性的贸易伙伴，而美国可以有效地把贸易转移出去。然而，这一条件在二次冷战期间没有得到满足；因此，尽管里根执政期间美国进行了大规模的军事建设，但美国并没有对复苏的苏联施加严重的商业限制。外部经济条件限制了华盛顿将损失施加给挑战者的能力。
本文阐明了经济遏制作为大国竞争战略的含义，还表明近年来美国对中国实施的最具惩罚性的经济政策并不是经济遏制措施。作者进一步警示美国，在考虑采取经济遏制措施时应谨慎，因为这是一种只在限定条件下才有效的战略。
一、什么是经济遏制
经济遏制经常被用作政治辞令，而非一个被清晰阐述的理论概念。这种不精确的方式在概念上是不合理的，并妨碍了将经济遏制作为一种独特国际战略来进行系统性研究。此外，它还让政策制定者对他们关心的问题感到困惑: 经济遏制与其它对外经济政策的不同之处，以及他们在什么时候能够真正实施这些政策并取得成功。
经济遏制是遏制战略的延伸，后者指通过削弱目标国家从而在本质上“坚守”对军事侵略的“底线”。经济遏制的反面是经济介入，它试图通过增加经济互动，在中长期内削弱目标国家对军事侵略的兴趣。简而言之，经济遏制作为大战略的一个组成部分，服务于希望维持现状的主导大国的中长期战略利益。
与其说经济遏制与其它经济工具的战略用途区别在于它所采用的政策措施，不如说是其追求的目标。最值得注意的是，经济遏制不同于经济制裁，经济制裁是指一国在就某一特定政治或战略问题谈判的过程中，通过经济惩罚来影响另一国的行为。而经济遏制的最终目标是削弱目标国家发动军事侵略的物质能力。换句话说，经济遏制不应被视为强制性外交的组成部分。它不一定发生在与目标国家就某一特定问题交涉的过程中。
经济遏制可能不包括对目标国家的任何明确要求，或目标国家无法接受的规定，因为其旨在削弱一个已经明确被视为是对手的国家。由于经济遏制的目的是要大幅度减少挑战国的物质力量，因此，除非挑战国的能力发生重大变化，否则很难消除这种限制。而经济制裁则清楚地表明，如果目标国家修改其政策，就有可能消除这种限制。从这个意义上说，美国在冷战初期对苏联和毛泽东时代的中国施加的经济限制可以被视为经济遏制的例子，因为它们旨在从根本上削弱目标国家，削弱它们发动军事侵略的能力。相比之下，美国在乌克兰危机后对俄罗斯采取的经济制裁措施，突出地表明了经济制裁的政治目标明确而有限。
经济遏制试图以三种方式削弱目标国家的物质力量。首先，它试图损害国家整体经济运行。主流经济学认为，一个国家从事开放的国际经济交流，可以提高其生产和配置效率，促进技术发展，获得更大的实际收入。因此，主导国的经济遏制措施试图阻止目标国家获得外国经济输入，如资本、熟练劳动力、经济知识、技术和市场，从而降低目标国家的经济效率、实现技术创新的能力和实际收入。
其次，经济遏制阻碍了潜在力量转化为军事力量。一方面，当主要国家的限制性经济措施削弱了目标国家的经济绩效时，目标国家可用于军事目的的剩余资源就会减少。另一方面，经济遏制使潜在力量转化为军事力量表现出低效率高成本（的特点）。在实施经济遏制措施时，目标国家需要根据其所处经济条件的变化重新分配国内资源。这种重新分配过程会产生机会成本，并减少技术工人的数量和可指定用于不同活动的资源数量。
第三，经济遏制试图削弱目标国家的军事实力。使其失去获得外国设备和技术的途径，这可能会增加制造尖端武器的成本或阻碍相关军事的技术创新，从而削弱目标国家增强军力的能力。此外，通过限制性经济措施，目标国家无法获得财政资源和石油、橡胶等关键原材料，而这些是操作机械化部队的关键。当目标国家因经济遏制而出现严重的财政困难时，它会发现自己无力为士兵支付军饷，也无力为军队提供先进武器。而失去对关键原材料的获取，可能会对目标国家的军事实力产生更直接的影响，使武器系统瘫痪，对战场造成重大而直接的影响。
由于主导力量和挑战力量之间的竞争从根本上是由物质能力平衡的变化所推动的，那么从主导力量的角度来看，任何有助于挑战力量发展物质能力的经济交流都需要加以限制。显然，军民两用商品贸易等相互作用，均可以增强这个具有挑战性的国家的实力，使其能够发展和部署更先进的军事力量。尽管如此，即使是普通商品的贸易也能促进资源配置和提高经济效率，从而帮助一个国家产生更多的可以转化为军事力量的潜在能力。正如丽莎·马丁（Lisa Martin）所指出的那样，从新古典主义经济学的角度来看，如果国际经济交流中所有商品和服务对军事竞争具有重大的意义，那么它们都可以被定义为是“战略性的”。此外，与军事经济交流和纯粹民间经济交流之间的界线已随着作为二十世纪后半期和二十一世纪初的技术进步而日益模糊。在关键工业发展和军事创新交织在一起的世界中，当他们下定决心时，主导力量往往需要采取综合措施。一旦成功，用于经济遏制的限制性经济政策就会削弱挑战性的国家发动军事侵略的能力。因此，使主导国能够以较低的代价更有效地实现军事遏制的目标。
二、采取经济遏制的结构性条件
2.1 对目标国家造成相对损失的能力
文章假设，在安全竞争变得明显之前建立的经济联系，导致了主导国和挑战性国之间持续的经济交流。作者还假定，挑战国家正在从这些经济交流中获得相对收益，因此，主导国有充分理由重新考虑其与战略挑战者的经济关系。
经济遏制的目的是使目标国家的物质能力遭受损失。然而，为了经济遏制而切断已建立的经济联系，会给主导国和目标国同时带来伤害，因为这两个国家都从其经济交流活动中获得了一定的经济收益。因此，只有当主导国有能力通过经济限制将相对损失强加给目标国时，经济遏制才是一种有效的选择。当预期的相对损失大于当前的相对损失时，处于领先地位的国家应该认为经济遏制是一个没有吸引力的选择。
2.2 结构性限制:可供选择的经济伙伴
自阿尔伯特•赫希曼 (Albert Hirschman) 的开创性著作以来，国际政治学者一致认为，一个国家与战略竞争对手在脆弱的依存关系中是否处于有利地位，很大程度上取决于能否找到替代经济伙伴。在这种背景下，一个国家的替代经济伙伴包括一个国家或一系列国家，当现有的主要经济交流因战略竞争而中断时，这些国家可以取代现有的经济伙伴。
在实践中，主导国的替代贸易伙伴将意味着一群国家在市场上与具有挑战性的大国竞争，因为这些国家生产类似的商品和服务，并且对主导国生产的产品有强烈的需求，因此可以吸收主导国当前向挑战国出售的产品。挑战国的替代贸易伙伴指的是可以取代其与主导国之间进出口贸易的类似国家集团。
替代经济伙伴的存在与否，不一定取决于主导国的行动或属性。它是指当主导力量与挑战力量对峙时所存在的一种经济状况。虽然主导力量控制着世界上最大的经济体，但它不可能在所有经济领域对其他国家持续施加霸道的影响。例如，其他国家可能拥有与主导国家相匹敌的技术，并在市场上与其竞争; 其他大型市场可能会出现; 几个国家可以聚集在一起组成一个货币实体，与主导国家进行货币竞争。因此，不能确切地宣称，主导国家可以决定国际体系中重要经济参与者的数量。
2.3 采取经济遏制的条件
为简化理论，通过假设主导国和挑战国的替代经济伙伴的存在或不存在，可以阐述四种具体情况。
在第一个案例中，挑战国找不到可替代的经济伙伴，而主导国却有可以替代挑战国在其经济发展中的作用的替代伙伴。在这种情况下，主导力量处于采取经济遏制的地位，因为它可以通过施加经济限制来给挑战力量造成更多的损失。在这种情况下，主导力量可以通过与其他国家的交流，保持自己的经济状况基本不变。相反，具有挑战性的国家在其经济发展中无法取代主导国家的作用，并将面临因效率下降而导致的经济损失。由于主导力量在脆弱依存关系中处于优势地位，因此可以采取经济遏制的方式来限制挑战力量。
相反，当挑战力量存在替代伙伴时，主导力量无法替代挑战国家在经济活动中的作用时，主导力量就无法实施经济遏制。在这种情况下，限制双边交流将对主导国的经济能力造成更大的损害。相比之下，这个挑战性大国将能够通过与替代伙伴的交流避免重大损失，并保持自身的经济发展。在这种情况下，当主导国在脆弱依存关系中处于不利地位时，避免经济遏制将是更好的选择。
此外，在另外两种情况下，经济遏制将是一个不现实的或无效的选择。在第一种情况中，主导者和挑战者都找不到替代的经济伙伴。然而，这种情况在当前这个存在多个经济和资源中心的现代世界是不现实的。在第二种情况中，主导力量和挑战力量都可以找到替代性经济伙伴。在这种情况下，经济遏制不太可能是一个相关的选择。由于经济效率的损失将由与其他国家的合作来弥补，这两个相互竞争的国家都能将各自的经济损失降到最低。因此，实施经济遏制不会对这两个国家之间的竞争产生实质性的影响，这对于主导国家不是一个适当的战略。
三、历史例证
在实施经济限制的过程中，华盛顿非常注意自己给苏联造成的损失应当大于比自身承受的损失，从而满足进行遏制经济的战略条件。在下面的章节中，作者探讨华盛顿的政策制定者们是否真的注意到美国和苏联的其他贸易伙伴。并研究了旨在削弱目标国家在中长期内发动军事侵略的物质能力，这一经济遏制的定义特征在决定采取或避免经济遏制的过程中是否受到了观察。
3.1 1947-1950 美国对苏联的经济遏制
3.1.1 美国的替代贸易伙伴的存在
在1947年到1950年之间，美国可以为其出口找到替代贸易伙伴，并取代苏联成为重要的原材料供应国。在出口方面，美国可以很容易地将其销售从苏联转向其他外国市场。因为第二次世界大战刚结束时，世界上所有主要国家对美国商品的需求都很高，这些国家都在从战争中恢复过来。
进口方面，随着从苏联及其盟国购买量的减少，尤其是用于钢铁生产的有色金属的进口减少，可能对美国经济产生重大影响。然而，美国能够为一系列金属进口找到替代的外国供应商，以取代苏联的角色。华盛顿设立了特设委员会，以便利用从其他国家进口的金属代替苏联。1949年的美国政府报告称，尽管从苏联进口锰的数量已变得微不足道，但美国每年仍可获取140万吨锰，而工业需求约为160万吨。在铬的需求方面，菲律宾则取代苏联成为美国最大的供应商。因此由于从苏联的进口可以通过与其他国家的贸易获得，美国不会因其对莫斯科的贸易限制而遭受任何重大损失。
3.1.2 苏联无其他贸易伙伴
虽然苏联从美国的进口量很少，但超过三分之二的进口是机械和车辆货物，这些货物对苏联战后的重建和进一步的工业发展是至关重要的。最引人注目的是，苏联的钢铁、煤炭、化工、运输行业和电厂设施依赖于一系列美国工业产品的持续进口。在这种情况下，美国官员认识到，美国的商业限制将有效地给苏联经济造成损失，因为苏联没有可替代的贸易伙伴。
首先，由于所有的发达经济体都在进行战后重建，没有一个国家可以取代美国成为出口市场上的重要工业产品供应国。在英国、法国、西德和日本，国内对机械和工业产品的需求是巨大的。这些国家需要这些产品来恢复和重新装备工厂，重建自己的工业和城市基础设施; 只有美国有足够多的剩余货物可供出口。
第二，苏联难以利用其在东欧的势力范围来获取工业发展所需的物资。第二次世界大战前，东欧国家的工业发展水平与相对落后的俄罗斯相比已经达到了相当高的水平。在德国分裂之前，东德曾是欧洲最发达经济体的一部分。如果这些国家设法保留它们的工业中心，它们就可以成为苏联机械和设备的主要供应国。但是由于战争的破坏，这些国家向苏联提供工业产品的能力严重受限。此外，直至1947年，苏联已经通过强迫罗马尼亚、匈牙利、保加利亚、芬兰和东德支付赔款，剥夺了他们的大部分资产和财富。
第三，为了确保苏联找不到其他的贸易伙伴，美国牵头成立了多边出口管制协调委员会，并由发达经济体通过了一份共同的管制清单。美国在第二次世界大战后以其独特的优势地位，获得了其他工业化国家的合作和支持，使苏联无法获得机械和工业设备。
3.1.3 结果:采取了经济遏制措施
杜鲁门政府认为，对与苏联的贸易进行重大限制将有助于保持美国的实力优势，因为这将使苏联无法从经济发展中获益，并将减慢苏联的军事实力增长。正如一些美国国务院官员所言，美国需要“对苏联及其盟国造成最大的经济伤害”，并且期望华盛顿能够有效地“最小化”对美国和西方国家的损害。此外，美国官员认为，苏联的工业潜力与军事潜力是分不开的。在他们看来，出口管制“必须广泛而深入，从而足以影响苏联整个生产体系”。
1947年12月，杜鲁门总统决定禁止向苏联和东欧出口重要的商品。美国驻东欧国家代表团团长证实，出口管制计划非常有效。1948年春，一些美国官员得出结论，美国实际上是在对东欧集团实施出口禁令。到那一年年中，当美国还不愿直接参与西欧防务时，苏联的经济遏制实际上已经到位。
美国无意改变苏联的行为，因为他们没有向克里姆林宫传达任何信息或要求。华盛顿没有说明它打算惩罚苏联的哪些行动。相反，其经济限制的目的是“延缓苏联继续工业发展的速度，从而增强其侵略战争的潜力”。
3.2 1981-1985 里根决定避免经济遏制
3.2.1 美国缺乏可替代的贸易伙伴
对美国而言，在1981年至1985年期间，替代贸易伙伴意味着那些可以吸收美国目前向苏联出口的粮食和高科技产品的国家。1981年，作为对苏联入侵阿富汗的回应，卡特政府对苏联实施了粮食禁运，但未获成功。
根据阿富汗战争后的制裁经验，里根政府意识到，美国无法有效地将粮食出口从苏联转向其他国家。这些发展给美国农业带来了沉重的财政负担， 正如里根所说，美国农民“被迫独自承担对苏联的粮食禁运的负担”。其评估称，对莫斯科实施的粮食禁运将使美国财政部至少向农民支付30亿美元的补偿。
技术出口方面的情况在原则上是相似的。正如美国国会所指出的那样，高科技产业的国际竞争十分激烈。直至1981年，世界上已有许多发达经济体，特别是西欧和日本，生产了多种与美国公司相当的高科技产品。因此，如果美国的高科技产品要想从苏联市场实现成功转移，美国企业就必须在竞争日益激烈的全球市场上，取得与外国企业竞争的胜利。然而，这种竞争优势是很难获得的，如果华盛顿决定限制其对苏联的高科技出口，美国很可能会失去这种优势。
3.2.2 苏联替代贸易伙伴的存在
首先，阿富汗战争后制裁的经验也表明，美国很难抵抗苏联的其他贸易伙伴。根据估计，苏联从其他伙伴总共进口了3100万吨粮食，只比卡特政府实行禁运之前计划从美国进口的粮食少250万吨。
其次，鉴于上世纪70年代出现了多个发达经济体，美国限制向苏联出口高科技产品的措施，如要奏效，就必须得到其它国家(尤其是西欧和日本)的响应。然而，来自盟国的这种合作是极其困难的，其他发达经济体的公司愿意接管美国与苏联的贸易。
此外，西欧决定参与开发苏联天然气进口管道的项目，使高技术贸易中的替代伙伴问题进一步复杂化。这些欧洲国家的公司有能力为管道项目提供先进的技术产品，以替代最初被选为主要承包商的美国附属公司。对美国而言，以抑制措施向盟国施压也不是一个有吸引力的选择，因为这可能会在北约成员国之间制造摩擦，导致美国蒙受更多损失。
3.2.3 结果:避免了经济遏制
尽管颁布了针对苏联的竞争性军事政策，里根政府并没有采取相辅相成的经济遏制措施。当里根上台时，华盛顿意识到苏联有替代的贸易伙伴，可以取代美国提供粮食和许多先进技术产品，而美国不能有效地把自己的出口从苏联转向这些产品。因此，里根决定继续现行的出口政策。1982年7月30日，美国与苏联延长了1975年的粮食协议，1982年10月，里根宣布允许苏联购买多达2300万吨粮食。同样，华盛顿也没有加强对高技术贸易的控制，尤其是对与管道项目相关的产品。正如美国经济顾问委员会主席马丁•费尔德斯坦(Martin Feldstein)所指出的那样，与其它发达经济体协调采取限制性措施是困难的，可能会 “伤害盟国和我们自己”。
四、结 论
作者认为，与其他经济手段的战略使用，经济遏制是为了达到以下目的:即削弱具有挑战性的大国在中长期内发动军事侵略的物质能力。本文还就经济遏制对主导国的制约提出了自己的看法。本文表明，在功能上相当的替代经济伙伴的存在或缺失，限制了主导力量通过经济遏制措施将相对损失强加给挑战力量的能力。
本文的分析对当前关于美国对中国挑战的经济回应的争论具有启示意义。两国之间广泛的经济联系让美国的政策陷入了两难境地。然而，与公开演讲中提出的许多主张相反，过去30年计划或实施的针对中国的限制性经济措施，并不代表美国努力通过经济遏制来克服这一困境。对中国的经济压力更像是一种经济治国的手段，旨在影响中国政府在人权和贸易政策等问题上的决策。当美国实施某些可能损害中国经济利益的经济政策时，华盛顿是在向北京发出一个要求中国改变其行为的信号。特朗普政府在对中国实施保护主义政策时，也明确向北京方面表达了自己的要求。然而，如果中国观察人士声称，特朗普对中国发起了一场初步的经济遏制，目的是削弱北京发动军事侵略的能力，那将是一种误解。
此外，即使要对中国的实施经济遏制，美国也需要十分谨慎。不仅因为目前中美贸易量远大于冷战时期的美苏贸易量，也是因为在当今的国际经济结构中，美国也无法保证在与中国脆弱的依存中处于有利地位。在这种情况下，对与中国的贸易采取经济遏制措施对美国来说可能不是一个有效的选择。
原文始发于微信公众号（国政学人）：【霸权研究】大国竞争战略中的经济遏制丨国政学人 第302期