【安全研究】核政策选择的国内政治机制——评论文章丨国政学人 第286期

【作者】Elizabeth N. Saunders，乔治城大学外交学院副教授及该校安全研究项目核心教员。研究兴趣为国际关系的国内政治及美国的外交政策，尤其关注领导人的作用，总统(presidency)及使用武力的政治（the politics of using force）。

【编译】扎西旺姆（国政学人编译员，伦敦大学亚非学院）

【校对】王川

【审核】陈勇

【来源】Saunders, Elizabeth N. “The Domestic Politics of Nuclear Choices—A Review Essay.” International Security 44.2 (2019): 146-184.

虽然对核政策选择的国内解释越来越多，但是除了围绕核扩散等单一因变量的持续辩论外，它们之间几乎没有什么联系。纵观不同的因变量，最近许多核安全文献观点的一个共同特征是，领导人对其他国内行为体是否能够参与或影响核政策选择加以控制。人们通常认为，领导者会干预(intervening)、超越(overriding)或绕过(circumventing)制度或官僚的约束，甚至从一开始就阻止这些约束的形成。然而，集权化的决策（centralized policymaking）并不是自动进行的，领导人可能不得不通过国内政治努力来获得并维持他们对决策的控制，从而改变核政策。因此，国内政治的影响可能不会立即显现，而是可能一直影响着核政策选择。

作者认为有两个变量有助于理解国内政治何时以及如何影响核政策选择:威胁的不确定程度会影响国内辩论和分歧的范围; 扩大国内核政策选择圈（the domestic circle for nuclear choices）的成本和收益。

关于威胁的不确定性有几个来源。首先，对于任何给定的状态，安全环境的永久特性(如地理位置) 为不同的对威胁的看法的范围设置了一个重要的基线。其次，国家掌握的关于威胁的性质、严重性、可能性以及来源的信息的不完整，导致了不确定性产生。而某些信息可能涉及对手的能力或意图，以及可能减轻威胁的因素，如盟友的支持。第三，国内行为体可能对威胁的性质和严重性持有不同的信念，因此，如果不同行为体通过不同的信念或动机性推理(motivated reasoning)来看待相同的信息，就会产生不确定的评估，这可以被描述为对威胁意义的不确定性。

核安全文献越来越认识到，不同政权类型的领导人对威胁的评估各不相同。即使是在同一国家内，决策者之间也可能出现不同的信念和对威胁的评估。然而，威胁的严重程度可能影响核问题在国内政治中的重要性，因此可能影响接下来的一个方面：扩大核政策选择圈的成本和收益。

3.2扩大核政策选择圈的成本和收益
   如果领导人放松对核政策选择的控制(例如，扩大决策者的圈子或下放核政策的某些方面)，那么扩大国内圈子的成本和收益就会体现出来。作者指的“国内圈”（domestic circle）是那些能够参与或观察领导人的核决策，并可能为该决策施加成本或为领导人提供利益的人。在国内圈中，国内行为体的三个连续的层次是相关的。首先，处于中心的是国家领导人和他们的核心圈子，他们是最终的决策者。下一层由精英人士组成，他们的参与往往是改变核政策或实施改变的核政策所必需的，他们的偏好可能会影响核政策选择，但他们没有直接的决策权(除非领导人明确授权)。这个群体包括官僚、军事和司法界的精英，以及参与核项目的科学家和技术人员。最后一层由大众组成，他们通常是核政策的观察者或“观众”（audience），而不是参与者，但他们的偏好可以作为对领导人的约束，也可由精英人士的暗示所激活。

作者将威胁的不确定性和扩大国内圈的成本和收益这两个维度结合在一起，形成了一个有助于反映近期文献的框架。如表1所示，将这两个维度放在一起可以得到四种可能的组合。表中的行将扩大国内圈子的成本和收益合并为“回报”，回报可以是低的(例如，成本高而收益低)，也可以是高的(例如，低成本或收益高于成本)。在左上“集权者”（centralizer）单元中，威胁的性质、严重程度或意义存在重大的不确定性，而且国内存在将某些行为体排除在核决策圈子之外的动机，这给领导人提供了强烈的动机来保持对核政策的严密控制。在威胁仍然不确定但扩大国内圈子的回报更高的地方，如左下方的单元，“动员者（mobilizer）”可能会看到扩大国内核政策圈子和确保其他国内行为体参与的巨大好处，即使他们在这样做时要付出代价。需要注意的是，官僚机构和立法机构不仅仅是动员的领导人决定给予政治准入的被动参与者。

在表1的右侧是关于威胁的更清晰的情况。在面临威胁时，领导人可能别无选择，只能扩大国内行为体的圈子，以实现他们所认为的在核政策方面的有益改变，比如向科学家或技术团体授予权力，或向军方授予更大的核使用权力。这种扩张的程度可能存在重大限制，政策可能仍相对集中。毕竟，当威胁是确定的和严重的时候，集权化可以用来调动资源或指示优先次序。但是，即使围绕安全威胁的不确定性很小，不同的国内激励措施也可能导致不同的结果。在表1的右上方单元格中，扩大国内圈子的成本相对于收益而言是高昂的，领导人只有在威胁变得如此严重以至于领导人别无选择时，才可能放松对核政策的控制。这样的领导人可以被称为“赌博者”（gambler），因为他们实质上是在押注国内威胁高于国际威胁，因此他们很可能在最后的时候才不情愿地下放政策。“赌博者”不仅押注核政策的这种改变是不必要的，而且还押注他们可以在需要时相对迅速地执行一项改变，这是一种高风险的战略。

在扩大国内圈子的成本较低或收益较高的地方，如表1的右下角单元，“委任者”（delegator）可以更顺利地将权力移交给那些将实施其决定的人。可能已经设立了机构或基础设施来促进这种授权。这个框架不可避免地进行了过度简化，并且仅标识理想类型。在现实世界中，每个维度都是一个连续体。例如，“赌博者”和“委任者”之间的界限可能特别模糊。一些“冲刺”(sprinting)扩散战略可能跨越这一界限，面对明显的威胁，允许核机构（nuclear bureaucracy）在某种程度上进行专业运作，但要受到领导人或其代理人的指导性的监视。

表2列出了在最近的研究中在上述框架内讨论的几个国内政治机制。该表绝不是详尽的，但它确实显示了该框架如何阐明何时不同的国内政治机制可能影响几个核因变量。在“集权者”单元中，领导者的信念和观念可能是最重要的。为了实现集权化，领导人可能会使用一些机制，比如将某些精英人士排除在核政策的圈子之外;防止政变;设计或塑造使核政策不受特定国内行为体影响的机构。

“动员者”可能会试图利用联盟政治的工具为自己的政策争取支持，比如发放补贴、开放立法甚至公开辩论;他们还可能寻求建立或改变核官僚机构。“赌博者”很可能会以一个极端的程度使用许多与集权者相同的工具，甚至在面临确定的威胁时也是如此。当他们最终分权时，他们将以有限，突然或不情愿的方式这样做。“委任者”更有可能给予官僚机构和军队独立和资源，无论就核能力的建设、指挥还是控制都是如此。动员者或委任者可以让官僚机构拥有独立的声音，从而导致更传统的官僚政治观点阻碍了领导人实施政策改变的能力。

本文分析了瑞典的核计划从集权者到动员者的变化之路以及作为动员者典型的法国核计划和伊朗交易的案例，并以中美的核冲突以及各自的核战略讨论了“赌博者”和“委任者”的界定以及当代的核挑战。文章最终的结论是，最近的研究已大大推动了正在进行的辩论，即国内政治何时以及如何影响国家的核选择，并为未来的研究提出了几个途径。首先，学者们应该继续从政权类型是否“重要”的问题转向领导人如何在政权内部与不同政权之间管理其国内圈子。其次，在核安全文献中发现的许多国内政治机制——包括公众舆论、官僚政治和军民关系——都可能受领导人扩大核政治圈子的决定的支配。第三，虽然这超出了这篇综述文章的范围，但未来研究的一个富有成果的途径是探索哪些国内政治机制更有可能影响不同的核因变量。最后，尽管方法论辩论超出了本文的讨论范围，但值得注意的是，定性证据在该文献中仍起着至关重要的作用。