【欧洲研究】欧债危机到申根区危机：一体化理论、政治化和身份政治 | 国政学人

2019-09-032019-12-31 国政学人 0 Comments

简介

【作者】Tanja A. Börzel（塔尼娅·博泽尔），柏林自由大学奥托–苏尔政治学院政治学教授，欧洲一体化中心主任，研究方向为制度理论、欧洲一体化及治理、西欧和南欧的比较研究。

Thomas Risse（托马斯·里塞），柏林自由大学奥托-苏尔政治学院“跨国关系，外交和安全政策”研究中心主席，研究方向为治理理论、欧洲公共领域和跨大西洋关系。

【编译】陈勇

【校对】李玉婷

【审核】扎西旺姆

【来源】TanjaA. Börzel & Thomas Risse (2018) From the Euro to the Schengen Crises:European integration theories, politicization, and identity politics, Journalof European Public Policy, 25:1, 83-108, DOI: 10.1080/13501763.2017.1310281

【期刊】《欧洲公共政策期刊》(Journalof European Public Policy)是一本同行评审的学术期刊，文章涵盖公共政策，欧洲政治和欧盟的研究。2018年该期刊影响因子为3.457

【欧洲研究】欧债危机到申根区危机：一体化理论、政治化和身份政治 | 国政学人

从欧债危机到申根区危机：一体化理论、政治化和身份政治

Fromthe Euro to the Schengen Crises: European

integration theories, politicization, and identity politics

【欧洲研究】欧债危机到申根区危机：一体化理论、政治化和身份政治 | 国政学人

Tanja A. Börzel（塔尼娅·博泽尔）（左）

Thomas Risse（托马斯·里塞）（右）

内容提要

欧盟在过去十年中经历了一连串危机，未来面临严峻的挑战。文章探讨的核心问题是：欧盟设立超国家机构(supranational delegation)的措施为什么在欧债危机和申根区危机(Schengen crisis)中产生了不同的结果。

作者认为欧洲一体化的三个主要理论流派:自由政府间主义(Liberal intergovernmentalism)、新功能主义(neofunctionalism)和后功能主义(postfunctionalism)都无法对这一问题提供完整的答案。正文首先介绍了三大理论流派关于政治化和集体身份的概念，之后阐述两场危机中“去政治化”的措施及不同的结果。文章第三部分主要讨论三种主流理论的缺陷。最后，基于后功能主义理论，作者试图通过分析两场危机中“政治化”和“身份政治”的不同表现来弥补现有理论解释的不足。

文章导读

欧洲一体化理论、政治化和身份政治

政治化包含三个维度的含义：公共领域中欧盟事务的议题显著性(issue salience)增加；欧盟整体事务，如欧盟机制、政策中的政治极化程度不断提高；公共领域中行为体的数量和动员水平上升。

对新功能主义和自由政府间主义而言，欧洲一体化成功地将政策制定和国内层面的政治化相区隔，实现了有效的治理。自由政府间主义认为在欧盟层面解决国内争议问题的方式将加强政府的决策能力。当部分主权被委托给欧盟后，政府能够更有效地解决被为国内反对力量所阻碍的社会问题。但开放市场会造成（部分）国家主权的丧失，导致国内的抵制。新功能主义则将国家主权的让渡视为跨国精英和超国家机构的官员避免这一抵制的方式。总之，两种欧洲一体化的主流理论都将（国内政治事务的）“政治化”看作国家主权让渡和集中的驱动力。不同的是，新功能主义认为存在一个积极的反馈环节，欧洲一体化也会促进国内政治的“政治化”，成员国国内政治中对欧洲事务的关注会引发最终的“政治溢出”(political spillover)效应，推动集体的身份认同和忠诚完全“欧洲化”(Europeanized)

后功能主义认为政治化是欧洲一体化的限制性因素，媒体和党派竞争中的政治冲突日益增强，超出了精英的控制能力，改变了一体化的性质。公众在大选和公决中表现出的对欧盟的怀疑阻碍了政府和精英寻找解决欧盟问题的功能性方案。在精英政治和利益集团政治向大众政治转化的同时，与认同政治相关的文化裂隙也日益凸显。

第二个相关概念是集体认同。集体的政治认同首先与秩序(order)相关，强调某个政治群体的特性。其次是共同体对其边界的界定，谁属于或不属于共同体。

主流一体化理论在认同的欧洲化方面有不同的观点。自由政府间主义将利益、偏好等作为其因果机制中外生和给定的因素，因此较少涉及身份认同的话题。哈斯的新功能主义将一体化视为与身份认同相关的概念。与政治化的方式相似，忠诚的转移发生在一体化的后期。此外，哈斯对认同水平如何影响欧洲事务的观点是“单向”的，主张认同政治有助于一体化的发展，但未能预见到政治化和对民族认同的政治动员会成为限制一体化的力量。

后功能主义则认为对集体身份认同的政治动员可能促进一体化，但也可能构成障碍。这一理论流派提出了超越传统左右划分的“新政治”(green/alternative/libertarian,GAL)和“旧政治”(traditional/authoritarian/nationalist,TAN)的分野，并认为二者的差异与身份认同相关。前者主张包容性的，包括“欧洲”身份在内的民族认同，后者则是“排外的民族主义者”(exclusive nationalists)。“旧政治”政党的政治动员将有可能强化“限制性的异议”(Constraining Dissensus)[1]，阻碍一体化的发展。

基于后功能主义的理论框架，作者认为主要由右翼政党引起的，与共同体成员资格相关的身份认同方式的政治化是导致欧盟无法在难民问题上取得共识的主要原因。但是，后功能主义没能解释为何精英能够在欧债危机中成功地规避“限制性的异议”，实现“去政治化”(de-politicization)。

[1]“限制性异议”指大众意见和成员国国内党派竞争及政治冲突对欧洲一体化影响加强的状态。

“去政治化”在两场危机中的不同结果

2.1 欧债危机

在欧债危机中，为防止欧元区的崩溃，欧盟建立了一整套新的超国家机制，如欧洲财政协定(European Fiscal Compact)、欧洲稳定性机制（the European Stability Mechanism）、欧洲银行联盟（the Banking Union）等，在不改变条约的同时促进了财政和金融领域一体化的深入发展。但授予欧盟再分配权力的举措也引起了包括德国在内的主要成员国的国内抵制。正如后功能主义所预测的，政治化阻碍了一些功能性政策的实施。然而，欧元国家同时希望维持共同货币。为将必要的欧盟层面的再分配措施与国内的公众压力及政治冲突相分离，欧盟委员会和成员国，尤其是债权国政府将危机定性为有关监管的问题。解决方案不在于财政方面的权力转移，而是欧盟委员会和中央银行强制执行的更严格的紧缩性规则和结构性改革相关措施，让债务国由此实现自给自足。在将新的监管权威赋予非多数决的超国家机制后，欧盟委员会和欧洲央行能够在回避政治和选举问责的情况下决定再分配的结果。

超国家机制和行为体的强化也符合新功能主义理论的预测，成员国为继续享受共同货币的益处而把更多的财政能力向欧盟转移。在此期间，各国政府未改变欧盟的条约，也努力地减少冲突，并对争议性议题“去政治化”。欧盟委员会则将来自欧洲理事会的决定转化为可进入立法程序的技术性动议，以规避可能影响协议生效的成员国国内的反对和政治冲突。最终，一系列旨在解决欧债危机的措施推动了权威向超国家机制的转移。

2.2 申根区危机

在应对2015年历史性的难民潮时，欧盟委员会和成员国试图采取与之前稳定欧元区相似的策略。然而，尽管在欧盟在最初的决策阶段进展顺利，但最终协调的结果未能实现安置和保护难民责任的公平分配。成员国既未履行资金承诺，也未对欧盟机构，如欧洲国际边界管理署(FRONTEX)和欧洲庇护支持办公室(European Asylum Support Office)等提供有效的支持。

在欧盟层面的解决方案运转不畅的情况下，各国政府加强了边境的管控。对此，欧盟委员会再次采取了超国家层面的权力集中措施，设立了具有更多监管权的机构。然而，截至2017年，作者认为这些举措都遭遇了彻底的失败，成员国更多地在国家层面提出方案，违背欧盟政策的现象在申根区危机中十分普遍。

主流一体化理论的缺陷

作者认为关于欧洲一体化的三种理论都只能部分解释为何两场危机会有不同的结局。

自由政府间主义认为一体化的动力是成员国避免因消极依赖(negative interdependence)而造成福利损失的共同偏好。在欧债危机中，欧元的崩溃不仅会导致深陷危局的南欧国家的主权债务违约，也会引发德国、奥地利等国的货币严重贬值。同样地，申根区危机不仅会造成德国、瑞典等主要移民目的地国的福利损失，也会给不愿接受公平的安置计划的国家带来损害。总而言之，两次危机中均存在担忧“去一体化”(Non-integration)成本的共同利益和涉及具体条款的有关责任的分配性冲突(distributional conflict)。此外，欧债危机和申根区危机的共同点还表现为：受影响的国家积极地推动欧盟层面的解决方案、德国的谈判能力、成员国之间非对称性的相互依赖、都涉及政策执行方面的问题等。这些因素可以说明为什么欧盟成员国能够解决欧债危机中的责任分配问题，但无法解释为何中东欧国家不愿接受某种难民安置计划。综上，作者认为，按照自由政府间主义的假定，两场危机中都存在推动一体化深入的条件，因此这一理论无法说明结果的不一致性。新功能主义面临类似的问题，即在这一问题上同样缺乏足够的解释力。这一理论强调“溢出”机制、跨国利益集团的压力和超国家机构的开创性“企业家精神”(supranational entrepreneurship)对解决欧债危机和推动一体化的作用，但申根区危机中同样有相似的过程和解决方案，结局却完全不同。

后功能主义是唯一能够解释欧盟在申根区危机中失败原因的理论。“限制性的异议”(constraining dissensus)以及随之而来的由右翼疑欧政党驱动的政治化趋势是成员国违背承诺以及无法找到共同解决方案的原因。但是，后功能主义不能说明为什么欧盟能够在欧债危机中避免“限制性异议”的影响，做出有利于一体化深入的决策。

欧盟事务的政治化以及身份动员

作者指出，根据对报纸媒体文章的分析，欧盟事务政治化的倾向自1990年开始稳步提升。但从舆论调查数据来看，在2005至2015年间，危机并未造成民族认同的强烈反弹，对欧盟成员资格的支持度虽然在有些国家呈下降趋势，但总体上仍然保持稳定。大多数欧盟公民仍然相信欧债危机和申根区危机需要一套欧盟层面的解决方案，而不是国家层面的措施。总体而言，危机可能造成对欧盟机构的信任度和支持度下降，但对公民的欧洲认同的影响较小。

此外，作者认为持更广泛的欧洲认同和排外的民族认同的公民之间的差异与“新政治”和“旧政治”的分异密切相关，这在欧债危机中有所表现。对欧洲身份的认同更多的人更愿意展现“陌生人之间的团结”(solidarity among strangers)，支持欧盟的经济治理措施。相反地，持有单一排外的民族认同的人强烈反对跨国的经济安排。而在面对外来移民时，持有不同身份认同的公民表现出来的态度差异更加突出，排外的民族主义者对移民有着强烈的敌意和恐惧。

作者提出，“后功能主义时代”(the postfunctionalist era)的问题不是大众和支持一体化的精英群体之间逐渐扩大的差异，而是欧盟事务不断政治化的趋势，这导致了“包容性共识”(permissive consensus)[1]的逐渐消解。政治化程度的提升表现在：疑欧的民粹主义政党和政治运动在动员怀有排外民族认同的群众方面越来越成功。这些疑欧政党并未创造某种反移民的情绪，或是将原有的集体身份认同彻底转为某种排外的民族认同，而是利用并调动了部分欧洲民众原先已有的政治态度，且能够更加有效地让这些态度表现在选举投票等政治行为中。

基于上述分析，作者对两场危机出现不同结局的问题提出了可能的解释。

在欧债危机中，欧盟将问题的核心聚焦于经济层面。虽然经济问题和认同政治密切相关，但应对欧债危机的相关论述中极少采用“自我／他者”的分别来划分债权国和债务国的界限，反而是集中于作为政治共同体的欧盟的构成性特征，例如怎样维持政治共同体的团结，以及如何确定共同体成员之间的义务和维持秩序的责任等。欧盟各国领导人不惜代价捍卫欧元的努力也主要出于政治考虑，体现了身份认同和共同体意识的作用。与此同时，虽然疑欧政党开始了政治动员，但只取得了部分成功。主要原因在于大部分公民仍然将欧盟身份作为次要的认同，支持去政治化的经济管治措施，与之相关的“包容性共识”仍然存在。所以，欧盟的精英和成员国政府能够部分规避政治化的压力，有效地应对危机。

然而， 2014年的欧洲议会大选第一次展现了欧盟范围内公众对危机的反应，左翼和右翼疑欧政党都得到了更多的支持，也预示着“去政治化”策略可能失效以及“限制性异议”的作用增强。

在申根区危机中，右翼疑欧政党抓住机会，积极动员事先已存在的排外的民族认同和反移民情绪。对难民议题的讨论更加政治化和欧洲化，体现了欧洲认同和民族认同的冲突，并且与欧盟的“边界”(border)和文化因素相关，涉及“自我／他者”和“圈内／圈外”(ingroup/outgroup)的差异。争论的核心是欧盟的前景，一方希望看到一个文化多元的、开放的和普世主义的欧洲，另一方则支持反移民和其他宗教的“民族主义欧洲”(nationalist Europe)或者“堡垒欧洲”(Fortress Europe)。

右翼民粹政党对上述排外身份认同的动员是精英群体“去政治化”措施未能奏效的主要原因。又因为“包容性共识”在欧债危机中消耗殆尽，自由派精英也未能针对右翼政党的宣传采取有效的“反话语”(counter-discourse)行动，欧盟借助超国家机制解决危机的努力最终失败。

[1]“包容性共识”指精英和利益集团能够决定欧洲一体化事务，公众舆论相对宽容，影响力也较小的状态。

结论

文章认为三种主流理论都无法对两次危机的不同结局提出完整的解释。作者进一步指出了危机发生的时序的重要性。欧债危机中建立超国家机制的去政治化努力最终加深了政治化，疑欧政党也成功调动了排外的民族认同和反移民的情感。此外，两场危机也都涉及认同政治的问题，但具体内容有所区别。欧债危机中，“认同”争议的核心是“秩序”(order)，是关于作为共同体的欧洲的构成要素以及成员国责任的问题。而在难民涌入的背景下，疑欧的民粹政党将认同问题框定为有关“边界”(border)的争论，将申根区危机框定为“我们”和“他们”的对抗，并积极宣传排外的“堡垒欧洲”概念，不利于欧盟在危机中形成共同利益和达成一致。作者认为，认同政治的重心转变冲击了“人员自由流动”这一欧洲一体化的核心原则，而右翼民粹主义者对非自由、排外和民族主义欧洲的推崇更是直接挑战了欧盟的自由基础。

基于上述论断，文章最后对一体化理论的未来发展提出了建议，认为如果现有理论能更多地从社会建构主义，尤其是认同政治、政治化的公共领域中的议题框定等内容中汲取养分，就能够更好地理解欧债危机、申根区危机和英国脱欧等欧洲一体化进程中的一系列困境。

本文由国政学人平台编译推荐

往期阅读

【重磅速递】约瑟夫·奈：美国霸权的兴衰：从威尔逊到特朗普 | 国政学人

【重磅推荐】巴里·布赞：英国学派视角下的中国崛起 | 国政学人

【重磅速递】米尔斯海默：注定失败：自由主义国际秩序的兴衰 | 国政学人

【IPE重磅】罗伯特·基欧汉：国际政治经济学的新与旧｜国政学人

【百年国关】专题导言：巴黎和会后的百年国关 | 国政学人

【百年国关】复兴中国与凡尔赛遗产 | 国政学人

【百年国关】劳伦斯·弗里德曼：大国战争的兴衰 | 国政学人

【百年国关】一战后不同帝国的发展轨迹 | 国政学人

【百年国关】邝云峰：权力——世界政治中的威望 | 国政学人