【安全事务】印度准备好应对美国的印太战略了吗？丨国政学人

2019-08-222019-12-30 国政学人 0 Comments

简介

【作者】哈什·V·潘特（Harsh V. Pant）是伦敦国王学院国际关系学教授，也是新德里观察家研究基金会(Observer Research Foundation)战略研究项目的负责人。阿比西南·拉杰（Abhijnan Rej）是新德里观察家研究基金会战略研究项目的研究员。

【编译】邢戎

【校对】缪高意

【审核】李雯珲

【来源】Harsh V. Pant & Abhijnan Rej (2018) Is India Ready for the Indo-Pacific? The Washington Quarterly, 41:2, 47-61.DOI:

10.1080/0163660X.2018.1485403

【期刊】《华盛顿季刊》（The Washington Quarterly），是一份全球性的安全事务杂志，提供有关全球战略的变化、趋势及其公共政策影响的观点。

【安全事务】印度准备好应对美国的印太战略了吗？丨国政学人

印度准备好应对美国的印太战略了吗？

Is India Ready for the Indo-Pacific?

【安全事务】印度准备好应对美国的印太战略了吗？丨国政学人

内容提要

2017年地缘政治上的一个重大发展就是《美国国家安全战略报告》当中首次将“印太”作为统一的战略单元进行官方阐述。这种发展是美国以及其他国家政府日益增长的共识：自从2013年中国外交政策变得强硬以来，未来发展不可能再像以往一样。这一正式命名对印度意义重大，它正式、官方地将印度纳入了美国的大战略中。在美国的定义中，“印太”海上空间包括了太平洋和一部分的印度洋，一直到印度的西海岸。然而，印度并未给出对这一概念的官方界定。从2015年印度海上安全战略中提到的“首先”和“其次”的责任范围可以看出，印度的定义更为宽泛，包括整个西、中太平洋和整个印度洋。

本文将要阐述，有三个因素阻碍了“印太”概念在印度的实际施行。这些因素从印度地理上的东、北、西三方面发挥作用。在东面，战略、海军能力和概念的缺乏限制印度在西太平洋发挥更大作用；在北面，与中国权势的巨大差距，以及中印关系不确定的未来，都制约了印度在地区安全事务中发挥更重要的作用；在西面，印度和美国在西印度洋（尤其是巴基斯坦和伊朗问题）中的不同立场，使两国无法达成统一坚定的观点。这些分歧直接影响到美印未来的区域合作。最后，本文就美国如何帮助印度成为“印太”地区的领导力量提出政策建议。

文章导读

印度是否参与太平洋事务？

印度对于西太平洋和中国南海兴趣浓厚，体现在俄罗斯远东萨哈林-1项目海上油田的相应股份，以及与越南在中国南海合作的近海能源区块。尽管如此，印度并不愿意在西太平洋扮演过于嚣张的角色，这体现在印度拒绝参与美国提议的美印联合巡逻。这一行为背后的原因是三个方面的不足：战略上的，能力上的和概念意义上的。

战略上的不足既有理想层面，也有现实层面。在理想层面上，虽然印度海军认识到其利益已延伸至整个印度洋和西太平洋，但它还是会区分重要程度，所以使“印太”整体战略建构破裂。但是，现实层面战略的缺乏阻碍了印度在印度洋发挥更大作用。最好的例证就是印度弹道导弹战略核潜艇歼敌号（Arihant）。这艘军舰的推迟服役以及职责不明确，都是印度缺乏大战略的体现。

能力上的不足体现在印度海军的投送能力上。据估计，印度在2018-2019财年将会花费1.62%的GDP在防务方面，而海军是印度武装部队在预算分配上份额最小的。且在中国海军的对比下，印度海军日益“侏儒化”。例如,在2017年，中国拥有58艘战术潜艇，印度拥有14艘。更令人担忧的是，印度舰队的规模保持不变，而中国人民解放军海军有所增加。印度甚至在2015年至2017年间失去了一艘护卫舰，而中国增加了5艘。

第三点缺失是概念意义上的。自由航行在国际法上指的是“所有国家的船只，包括民用和军用的，在其他国家的领海享有无害通行（该定义非常具体）的权利。”而印度对于自由航行的理解与美国大相径庭。和中国一样，印度并不接受未经事前告知的外国船只经过其领海或者专属经济区。这一立场对任何假定的印度在中国南海的自由航行行动都有实际影响。印度担心一旦其在南海的自由航行立场上有所动摇，中国会以其人之道还治其人之身，在安达曼和尼科巴群岛进行同样的巡逻。而且，印度对于“区域内国家”和“区域外国家”有明显的区分，对印度洋始终秉持印度之洋的认知，就像中国对待南海问题时一样。

以上三种不足，是相互加强的。比如，在西太平洋上大战略的缺失使得其投送能力失去方向。印度和其战略伙伴对印度洋概念认知的显著差异导致在南海问题上不痛不痒的立场。最后，从务实的战略考虑上说，国家能力不足以及持续的陆上突发事件，继续阻碍印度在南亚次大陆的发展。

在中国问题上改变语调

相比向东看，向北看更能根本地解释为什么印度无法在“印太”建构中发挥更大作用。2017年6月，驻扎在印–不–中三国连接地带的印度军队发现中国军队的工兵分队在洞朗地区修路。一旦中国军队完成这个工程，就将会威胁到连接印度内地与西北邦之间的狭长地带。印度军队阻止了这一活动，造成三十年来中印之间最紧张的边境危机。这次洞朗对峙事件在2017年8月结束，双方决定给对方留个面子，同时撤出这一地带。然而对双边关系留下的创伤已成事实。就像2016-2017年两国间多次高调争执所显示的，超过4000公里的争议边界在两国间形成了令人担忧的局面。

而2018年1月，印度对华态度又显示出180度的大转弯。这次转变既体现出印度的结构性忧虑，又体现出它对战略自主的坚持。战略自主，是印度不结盟外交政策在冷战后的新发展，指导着印度不要被任何单一大国牵着鼻子走。近年来，战略自主意味着印度与所有大国（包括中国）发展关系，没有某一个大国（美国）能够影响印度的外交政策。作为在危机后重置中印关系的机会，印度政府开始与中国高调接触，尤其是莫迪与习近平的武汉会晤。

一些结构性因素，以及出于现实主义的考虑，都显示出印度作为物质上更为薄弱的一方必须尽可能地将自2016年来逼近悬崖的中印关系稳定下来，这包括更多的合作。2018年重置关系的努力将中印关系拉回2014年，当时习主席是莫迪当选后第一批来访的领导人，而2015年，莫迪高调访华期间作出多项让步，比如单方面给予中国公民落地签待遇。

印度对华不断接近将对未来产生深刻影响，因为印度作为印太战略的关键要维持地区秩序，尤其是应对中国的修正主义。多边均势联盟总是会有搭便车和背叛等问题困扰，四边机制也不例外。印度重置对华关系是否也暗示着，为了在对华领土争端中获利，印度会策略性地促使四边机制变得更松散，就像俄–印–中这样的从未达成任何实质结果的外长级协商机制？又或许这体现了印度外交的“灵活性”。换句话说，印度的陆上领土压力将会对其在印太战略的定位产生巨大的不确定性。

西面的不知

美印最主要的不和之处在于印度和美国在“宝莱坞”（孟买）海岸以及西印度洋和沿海的争议，尤其是在巴基斯坦和伊朗问题上。美印巴关系也对美印在东部的防务关系产生间接影响，阻碍了印度和美国军队之间互可操作性的发展。这在很大程度上与印度的位置有关，因为印度处于美国太平洋司令部(PACOM)和美国中央司令部(CENTCOM)之间。

美国想要把印度定位为印太地区的主导力量，但组织架构存在问题，印度处于美国昔日的“太平洋司令部”(PACOM)的责任区域(AOR)，而从历史上看，印度的麻烦一直与巴基斯坦有关，而这又属于中央司令的责任区域。印度在这一区域有着能源安全和移民利益。印度45%的原油进口来自海湾合作委员会(GCC)。有七百万到八百万的印度人生活在海湾国家，每年寄回的钱超过三百五十亿美元。早在2005年，印度精英阶层意识到，他们的国家正处于“两个强大的指挥部之间”。这一问题被放大，是因为印度海军和昔日太平洋司令部间联系日益紧密，而印度的西部海军司令部与美国中央司令部的海军却联系不多。

至于在巴基斯坦问题中，印度和美国也有分歧。印度精英人士认为美国对巴基斯坦的控制力不够，尤其是为了在阿富汗反恐问题上获得巴基斯坦的支持总是安抚它。2017年美国五角大楼向国会申请取消偿还巴基斯坦反恐费用，印度人将其视为美国中央司令部对巴基斯坦的优遇。

最后一点是伊朗问题。印度和伊朗的紧密关系始终让西方深感担忧，尤其是2008年美印签署民用核协议时，美国政界对此议论纷纷。印度希望伊朗能发展恰巴哈尔港（Chabahar），作为对中国“一带一路”倡议的替换方案，也作为连接深居内陆的阿富汗的替代路线。该港口靠近霍尔木兹海峡，2016年印度根据印度–伊朗–阿富汗《建立国际运输和过境走廊三边协定》为其发展投入了5亿美元。虽然美国2015年签署《联合全面行动计划》(JCPOA)后，美伊关系走上正常化之路。然而现在特朗普政府对伊朗的态度越来越强硬，最近从全面协议中退出，尚不明确美国对印度和伊朗关系的底线在哪。挑战在于印度政府如何在美国重新开启对伊制裁的情况下发展与伊朗恰巴哈尔港的商业贸易，这也是印度和美国关于印太战略的一个分歧所在。

印度在印太地区的前路展望

正如前文所述，印度要成为印太地区的力量还面临着结构上、政治上、构想上的困难。但还是有四条路能够使得印度更加接近这一目标。

首先，如果中印之间发生军事对抗（不仅仅是洞朗对峙的程度），将会促使印度扩大军事能力，与美国和其他西方大国结成事实上的联盟。即使没有严重的挑衅行为，印度也会在南海展开宣示存在的海上行动。

第二，印度和美国开展频繁的协商来形成对印太定义的共识。

第三，美国应该消除使得印度对华态度踌躇不定的核心忧虑。

最后，印度还抱怨美国不情愿与印度共享敏感技术，虽然美国有充足的理由这么做，比如技术转让需要国会许可。在印度发现自己在美国外交政策中的位置不明朗的时候让印度信服还有漫长的路要走。

奥巴马的“重返亚太”和取而代之的特朗普的“自由开放的印太”战略都巩固了印度在美国大战略中关键伙伴的地位。对印太战略关注度的上升也会促进美印双边关系发展。然而，正如我们曾说的，印度要走向印太舞台中央还有漫长的路要走。其在战略上、海军能力上、概念限制上的不足阻碍了印度在东部、太平洋发挥更大作用。而在西部，美印在恐怖主义、巴基斯坦、伊朗等问题上分歧重重，随着特朗普政府对伊朗采取强硬路线，这些分歧很可能会加剧。印度和中国的关系经历了两年动荡之后，印度积极修复与北方邻国的关系。中印关系“重置”的后果之一，可能是印度在挑战中国的不妥协态度时变得更加谨慎。为了使概念上的印度–太平洋地区具有实质内容，美国和印度在为该地区制定一致的战略时，应该仔细界定和校准彼此的期望。