【美国研究】布莱恩·麦基恩：国会如何掌控外交政策？——为国会山定制的剧本
简介
阻拦与平衡
小木槌的威力
立法的力量
终结国会式不相关
自2019年1月3日开始，美国总统特朗普将面对一个新现实——一个由反对党掌控的国会。自2017年就任总统以来，特朗普执政的前两年得到了共和党所掌控的国会的鼎力支持，在退出重要国际条约、与盟友关系转冷甚至忽视民主、人权等美国外交核心价值观时很少面对来自国会的阻挠。然而现在，特朗普的自由统治面临终结，民主党掌握众议院，国会将有更多机会影响政府的外交政策。宪法赋予国会在外交事务上的权力远超出观察家们所理解的，国会掌握购买、宣战、限制军事力量、规范贸易及移民的权力，能够影响到需要通过立法的外交政策能否最终施行，甚至能够与盟友接触和威胁敌人。但近些年来，国会治理的权力受到了多种因素的侵蚀，党派偏见、新闻媒体二十四小时无间断轰炸、筹款以及议员频繁往返选区与国会的规定都限制了国会权力的施展。为了捍卫美国国家利益和核心价值观免遭损害，民主党人控制的国会应当有效利用国会现有权力，遵守规范并保持团结。
阻拦与平衡
国会中共和党员对特朗普的放任并非难以理解，国会中本党派议员的存在能够为总统制定外交政策保留一定的操作空间，这在新政府建立之初尤其突出。党员与总统保持一致也是共和党人避免激怒总统及其支持者的重要政治策略之一。共和党掌控的国会并非没有对总统的行为进行阻拦，2017年国会通过了对俄罗斯的新制裁法令（此时特朗普正处于“通俄门”调查阶段，并且对是否对俄制裁犹豫不决），2018年参议院两党一致通过决议拒绝俄罗斯审讯前驻俄大使麦克福尔的要求，在对政府预算进行审核时，国会否决了两项政府提案。然而除上述所举，国会被证实少有作为。
民主党人掌控众议院并接管下辖委员会是一个新的开端。历史证明，国会可以在限制总统任性妄为时发挥关键性作用：20世纪70年代，民主党主导的国会遏制了尼克松无限扩大的总统权力，并通过了一系列监管立法，限制了武器贸易的迅速增长，并推动了CIA、FBI等机构的良性改革；20世纪90年代，共和党主导的国会促成了联合国改革，重新组建了一系列对外事务机构，阻止克林顿政府修改《反弹道导弹条约》，并否决了《全面禁止核试验条约》。
小木槌的威力
大量有利于己方政策的落实离不开政党对国会两院的多数控制。尽管未能控制参议院，民主党人仍能在有限选择的基础上发挥重要影响。这其中最首要的就是发挥国会下属委员会的关键作用，也就意味着大量听证会的召开。2018年1月至11月期间，参议院外事关系委员会仅召开了14次无关任命或提名的听证会，使政府机构在无需向公众解释外交政策的基础上轻松推行外交政策。国会有大量关于国家安全的下设委员会，但在过去的一段时间中，这些委员会针对伊朗、朝鲜等问题甚少召开听证会。与之相对应的是，2004年外事关系委员会仅在前三个月就举办了14场听证会，有时一天会举办两场听证。
国会举办听证会的作用是引起权力机构对被忽略议题的关注，同时迫使政府重新思考决策是否合理。例如2004年民主党主导的众议院委员会促成了对伊拉克大规模杀伤性武器的调查，揭示了布什政府的声明与情报机构所得信息相悖的事实；2005年参议院外事关系委员会对约翰·博尔顿（John Bolton）进行调查，最终使总统布什放弃任命博尔顿为驻联合国大使。此外，共和党对气候变化议题的大量听证也影响了民众对这一议题的认知，体现了国会对公共话语的影响力。
除听证会外，在国会占据席位的民主党院也可以向政府下属部门要求获取更多信息，进行会谈，或作证。与常识相反，白宫无法掌控下属机构如何回应国会调查，原因在于这些机构依赖国会提供资金支持，希望与国会保持良好关系。因此，在接受调查时，这些下属机构的官员在面临预算可能受限的危机时，往往会配合国会的调查员提供相应的材料或出席听证会。国会委员会甚至可以邀请其他机构的调查员，如检察官、政府问责机构官员等对政府政策执行进行审查。国会面临的挑战是如何将审查局限在有价值的议题上，而现阶段民主党议员应当将焦点集中在特朗普政府领导的道德沦陷以及有可能对美国政府造成长期损害的政策上。除正式委员会外，委员会下设小组委员会（subcommittee）的席位也可以利用手中权力迫使政府将注意力集中在重要议题上，如众议院有关人权问题的小组委员会通过听证会证言向人权匮乏的国家施压，并吸引了广泛的关注。最后，国会成员需要审阅来自政府的简报，民主党成员应当尤其关注朝鲜问题，要求政府提供有关核谈判的更多信息。
立法的力量
国会享有立法的权力。国会每年需要通过一批“必须通过”的法案以保证政府有钱可用，从而为国会提供了一个影响政策的机会。国会同时需要通过年度防务及情报授权法案，从而与一些外交政策机构展开合作。众议院的民主党多数应当在审核这些“必须通过”的法案时发挥作用，除了在沙特、也门、俄罗斯制裁等问题上发挥作用外，国会还应当采取措施保卫美国在国际秩序上的地位，通过立法防止特朗普带领美国脱离北约和世贸组织，并向世界展示美国坚定维护世界秩序及盟友关系的决心。
除了与特朗普的政策直接对抗外，国会还应当单独展示其善意。网络安全是国会可以发挥影响的重要领域，美国长期受到网络攻击，而政府一直未作出回应。国会应当趁此机会完善相关立法，推动网络安全信息在国家与私人部门之间的共享，并增强打击网络犯罪的立法力度。掌控国家收支是国会另一有力工具，通过批准预算，国会能够掌握政府行动，影响政策制定。小组委员会的存在也帮助国会保护了外交资源，并为一些有价值议题的落实提供了助力，如提升民主、支持女童教育、打击人口贩卖等。此外，国会对武器出口的掌控也是影响政府政策的途径之一。
终结国会式不相关
国会应当付出更多努力以影响美国外交政策。国会应当限制政府权力的扩张，限制总统在贸易、军事行动以及条约审核议题上的自由裁量权。即使是政府掌控最多的外交领域，国会也可以发挥影响力，国会领导者应当认识到他们能够使盟友安心，并且修复受损的双边关系，例如新的国会发言人应当邀请加拿大总理特鲁多访美或促成对北约成员的访问等。
美国宪法赋予总统在外交政策上的权力，然而近些年来，总统不断在扩大权力边界，特朗普政权甚至利用这些权力重新定义美国的全球角色和形象。但同时，先发的制定者们也赋予国会以影响与核查执行机关的权力，现在是国会采取行动的时刻了。
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原文始发于微信公众号（国政学人）：【美国研究】布莱恩·麦基恩：国会如何掌控外交政策？——为国会山定制的剧本