【美国战略】作为外交政策的软平衡战略：两次世界大战之间美国对日战略评析|国政学人第386期

2020-04-172020-04-17 国政学人 0 Comments

作品简介

【作者】伊莱·萨尔兹曼（Ilai Z. Saltzman），美国华盛顿特区犹太研究所学术副主任。2012年至2016年间，他曾任美国克莱蒙特·麦肯纳学院客座教授，教授国际关系理论、美国外交政策、以色列外交与安全政策等课程。目前的研究方向是美国大战略的变化性和延续性。

【编译】房宇馨(国政学人编译员，天津外国语大学国际关系学院)

【校对】徐垚晟

【审核】刘潇昱

【排版】杨洋

【来源】Saltzman, I. Z. . (0). Soft balancing as foreign policy: Assessing American Strategy toward Japan in the Interwar Period. Foreign Policy Analysis(2), 2.

期刊介绍

《外交政策分析》（Foreign Policy Analysis）杂志是由牛津大学出版社代表国际研究协会出版的季刊。该期刊旨在以比较或具体案例研究的方式研究外交政策决策的过程、效果、原因或结果，2019年影响因子为1.012。

作为外交政策的软平衡战略：两次世界大战之间美国对日战略评析

Soft Balancing as Foreign Policy: Assessing American Strategy toward Japan in the Interwar Period

Ilai Z. Saltzman

内容提要

为提升软平衡理论在当代国际关系分析中的合理性和吸引力，反驳对其适用性的质疑，本文将进一步厘清软平衡概念，并将其应用于两次世界大战期间美国对日外交政策的研究分析。分析表明，软平衡不仅是一个具有合理性的理论，而且能够解释两次世界大战期间美国对日大战略这一重大历史和理论难题，这表明软平衡理论也适用于解释非单极系统下的国家间制衡模式。

近年来，国际关系学界针对软平衡理论的地位和合理性进行了激烈讨论。批评者指出，软平衡理论在方法论上是退化的，其仅作为一个特定的解释性概念存在并无完整的理论概念框架。Stephen Brooks和William Wohlforth曾提出，“软平衡理论没有实证基础，因此任何试图援引该理论以论证均势理论的努力都是徒劳的”。同样，Keir Lieber和Gerard Alexander也认为，软平衡理论的预测模棱两可且缺乏实证支持，“任何有关软平衡的讨论都是无稽之谈”。

另一方面，软平衡理论的拥趸者则坚称该理论对于理解当代针对美国的制衡行为至关重要。有学者认为，“软平衡已经成为了后冷战时代一种有吸引力的战略，次级大国（second-tier major powers）可以依靠软平衡战略挑战美国及其盟国干涉主义政策的合法性，增加其对外干涉的国际及国内观众成本”。此外，软平衡也已被视做“取代了传统的‘硬平衡’而成为了其他大国应对小布什政府预防性战争的主要战略反应”。

尽管最近的研究大大提高了我们对软平衡理论的理解，但相关文献中仍缺少两个关键要素。首先，软平衡概念尚缺一个公认定义，使其进一步区分于均势理论及其基本逻辑。比如，何凯和冯惠云认为“软平衡是指通过外交协调和制度约束削弱削弱威胁国相对权力的战略努力”。但是，尽管两位学者承认非军事手段是软平衡战略的一部分，但其定义依然沿袭了均势理论的逻辑，未能体现软平衡战略的独到之处。其次，以往的研究对“后冷战时代前的软平衡模式”或“对除美国外的大国的软平衡战略”的分析不甚理想。因此对证明软平衡在历史上的有效性并无太大助益。如罗伯特·佩普（Robert Pape）曾援引俾斯麦时期建立的反英同盟、普法战争后德意志与盟友达成的国际承诺以及冷战早期美国对苏联的遏制政策对软平衡加以论证，但仅用了两段篇幅对案例进行简单论述，并未展开分析。

因此，本文有两大目的：（i）使软平衡理论独立于均势理论的逻辑，以提升其自身的概念地位；以及（ii）利用软平衡理论框架分析冷战前的历史案例，以体现软平衡外交战略的独特性。通过分析，我们可清楚发现软平衡不仅是一个合理的概念性术语，而且不应仅局限于用以描述后冷战时代各国抗衡美国的超级霸主地位。

文章导读

作为外交政策理论的软平衡

软平衡被定义为通过经济策略、制度约束或排斥、外交纠缠和政治结盟以限制大国施行威胁性政策的一种精心策划的、有针对性的的非军事战略。但这一定义与以往的定义有何不同？又与均势理论区别在哪里呢？

首先，该定义强调软平衡的目标不是“削弱威胁国的相对权力”。软平衡与均势理论的假设以及政策建议不同，但何凯和冯惠云两位学者却依旧将均势理论的基本逻辑及其政策选择应用于软平衡概念。肯尼思·华尔兹（Kenneth N. Waltz）认为，“均势理论是关于国家间互不协调的行动所产生的理论”，即对体系中能力均衡分配的重现。作为一种政策建议，均势理论强调“建立和维护均衡状态”。

而另一方面，软平衡是一种关于国家行动的外交政策理论，解释了国家为何以及如何应对能力分配的变化，即软平衡是一种战略选择理论，而不是一种体系结果理论。作为一种外交政策战略，软平衡的最终目标是通过限制新兴大国并阻止其实现霸权目标来加强自身安全，并不会意图建立军事联盟或进行军备竞赛。软平衡意味着可以相对容忍能力分配的变化和不对称，尤其是当能力分配的变化不会挑战本国的生存能力和主要的国家利益或者一国无法调动实施“硬平衡”所必需的军事、经济及社会资源时。正如沃尔特所言，“软平衡并不试图或期望改变能力的总体分配，而是接受现有的均势，但又想在此基础上获得更好的结果。”。

第二，软平衡既不是“外交摩擦”，也不是“普通的国家间外交”。在软平衡中，“摩擦”是刻意的、有限的、合理的，是“软平衡”实施者试图约束、限制和释放斗争信号的方法，同时也力求避免通过代价高昂的硬平衡战略应对均势的变化。

第三，与均势理论不同，软平衡旨在通过非军事手段来约束和限制新兴大国的战略机动自由。依据均势理论，国家通过内部制衡（发展经济、加强军备）和外部制衡（缔结联盟）来增强自身实力。相比之下，由于软平衡战略的目标并非改变现有的能力或资源分配，而是在不诉诸硬平衡战略的前提下遏制新兴大国的行动并阻止其进一步实施敌对政策，因此加强军备或缔结联盟未必是最适当的手段。

内部及外部条件共同决定了软平衡是国家在选择与新兴大国接触时的一种折中或次优的方案。例如，保罗指出，当新兴大国未对本国核心的国家利益造成威胁时，一国进行硬平衡的动机会显著降低。此外，当决策者面对政治精英阻挠、社会分化、军备落后、经济衰退等国内压力时，选择硬平衡战略的动机也会降低。

作为一种外交政策，软平衡手段包括外交协调和纠缠、战略性不合作、制度约束或谈判以及经济策略。下文将简要讨论软平衡战略中较为常见的两大工具——国际制度和经济策略。

（一）国际制度

实施软平衡战略最常用的手段是利用国际制度对作为其（关键）成员国的新兴崛起国进行约束。各成员国能过通过制度安排、规则、规范和相互监督的程序来约束新兴大国并影响其政策，也可使弱国提升自身在该制度内的谈判地位。

国际制度或其他基于规则的机制安排内的成员可以通过正式和非正式的决策程序和机制（如具有合法性的条约和协定）影响新兴大国的政策，即约翰·伊肯伯里（John Ikenberry）所谓的“战略约束”。

（二）经济策略

另一个重要且常见的软平衡手段是经济策略，大卫·鲍德温（David Baldwin）将其定义为“外交政策行为体可能影响其他国际行为体的所有经济手段”。作为与新兴大国接触并改变其政策和行为的战略手段，经济策略存在独立但有时又互补的两个层面：消极层面（制裁）和积极层面（激励）。前者用于通过施加不同程度的伤害或增加成本来胁迫对手改变路线，后者则用于奖励对手以促进合作。另外，用来削弱对手军事力量或促使对手降低使用军事手段的动机的一个关键工具是“经济遏制”，如经济战、战略禁运和战术联系。

总之，作为软平衡政策的一种手段，相比于军事制衡，经济策略为决策者提供了一种有效且成本相对较低的选择。

案例分析

在本文中，作者将软平衡概念应用于两次世界大战之间的多极时期，以证明软平衡并非只出现在单极系统中。

（一）从史汀生主义到布鲁塞尔会议

总体来看，在20世纪30年代，美国的注意力集中于纳粹德国，不仅缺少对日本军国主义的关注并且不具备独立或结盟制衡日本的能力。因此，美国遏制日本扩张最合理的选择是软平衡战略。

日本在1931年入侵满洲，公然违背《九国公约》，意在向包括美国在内的西方世界表明日本意图改变地区秩序，对邻国和西方列强发起挑战。此后，美国外交政策聚焦于如何在尽量避免自身卷入军事冲突的前提下对日本进行制衡。

也同样是在20世纪30年代，美国的外交政策呈现出明显分期：

第一阶段，美国时任总统胡佛的国务卿亨利·史汀生（Henry Stimson）尝试采用外交上的战略性不合作政策，旨在表示对日本帝国主义侵占满洲的不承认。罗斯福执政初期采取的“不承认主义”，既是美国东亚政策的延续，也是面对国内限制因素的现实选择。在国内因素方面，主要有三个因素共同对美国在两战期间的对日外交政策产生了限制性影响：孤立主义、军备不足以及视欧洲为美国最大威胁的战略考虑。

第二阶段，罗斯福承认日本在中国大陆的进一步侵略会使其放弃仁慈的政策，“日本的扩张战略无法保证未来自身不被侵略”。美国决策者们认为，避免英、日、美在东亚展开权力角逐的唯一途径是建立一个区域性军控和裁军机制。华盛顿会议（The Washington Naval Conference）就是这样一种尝试。考虑到日本对“门户开放”政策的破坏、国际联盟的协调作用以及在华盛顿会议上确立并在《非战公约》中进一步制度化的亚太国际关系新秩序，美国认为必须对日本军国主义加以遏制。然而，美国并不愿无条件地向海外增兵。因此，从制度角度着手解决日本问题的阶段开始了。

罗斯福总统于1937年10月5日在芝加哥发表“防疫演说（Quarantine Speech）”，向英法释放了美国将加大对德意日制衡的信号。英方建议罗斯福召集《九国公约》签署国开会，经多方协商，会议地点定为布鲁塞尔。美国总统罗斯福和国务卿赫尔决定派遣决定派遣诺曼·戴维斯（Norman Davis）参加布鲁塞尔会议，向其强调美国不应充当谈判领袖，也要避免成为“英国风筝的尾巴”而随之摇摆。

但实际上，日本和德国拒绝出席布鲁塞尔会议并决定由意大利出面代表其政策及利益。由于意大利在会议召开3天后与德国和日本签署了反共产国际协定（Anti-Comintern Pact），因此意大利反对在欧洲及东亚战场对德日盟友采取任何行动。导致布鲁塞尔会议失败的主要原因是，会议主要讨论的《九国公约》缺乏对流氓行径足够的监督和强制工具。最终，布鲁塞尔会议的失败使中国进一步坚定了顽抗日本侵略的决心，但无效的国际干预也同时使日本更加肆无忌惮，日本高层继续实行帝国主义侵略政策。

（二）从史汀生主义到石油、金属禁运

实际上在九一八事变后，美国应对日本在东亚持续崛起时使用的软平衡手段并不主要是外交纠缠或制度约束。相反，从日本发动第二次侵华到珍珠港袭击，罗斯福政府对日奉行的主要是一种不断升级的经济战政策。其一，美国向中国提供战时亟需物资。其二，美国试图通过石油和原材料禁运以及冻结日本在美资产以给日本造成经济损失。

美国对中国的经济援助始于罗斯福在中日战争爆发前批准的一笔大额信贷。资源金融公司（The Resource Finance Corporation）奉命向中国政府提供2500万美元的信贷，以换取桐油和蒋介石继续对日作战的承诺。美国国务院远东司司长斯坦利·霍恩贝克（Stanley Hornbeck）提议，可通过进出口银行（the Export-Import Bank）提供信贷的方式给予中国经济援助。罗斯福批准了该项计划。1938年12月，进出口银行又向中国环球贸易公司（UTC）提供了2500万美元的信贷。1940年3月，进出口银行又向中国提供了总额为2000万美元的额外贷款，中国以向美国出口锡的形式支付借款。罗斯福政府最后宣布，美国各机构向中国提供了总额近4400万美元的借贷。有学者称，从九一八事变到珍珠港事件爆发，美国对中国的经济援助总额实际上达到了1.72亿美元。

无论是和平时期的工业生产还是战时的动员需求，日本的软肋都是国内原材料严重短缺。日本国内的燃料需求极度依赖美国供给的石油。顶峰时期，日本进口石油的80%来自于美国。由于日本在中国的侵略扩张及其对美国船只和财产的攻击，因此美国国务院在1938年年中考虑对日本实施经济制裁。1939年12月，在罗斯福呼吁对日本实施军事物资的道德禁运后，美国国务院正式发布限令以阻止向“其军队在空中对平民进行无端轰炸或机枪扫射的国家”出口生产优质航空燃料所需的技术信息和设备。

1941年7月的最后一周，罗斯福下令冻结日本在美国、英国和荷兰的所有资产，削弱了日本用本币从美国市场购买原材料和设备的能力。

结论

软平衡是在不依靠硬平衡、避免“推卸责任”和“见风使舵”的前提下限制和约束新兴国家威胁的一种战略。正如罗斯福政府在两次世界大战之间采取的对日政策那样，软平衡战略是在充分考虑国内外制约、机遇及需求下所精心设计的战略反应。在国际环境中，国家往往面临着不同范围、不同动向以及程度的国家利益挑战。同样，并非所有国家都有能力应对其所面对的每一种威胁，并且也无法对每一威胁保持相同的应对强度和效力。作为一项外交政策战略，软平衡战略可使决策者能够在不可能或不必要使用武力的情况下，诉诸非军事手段应对新兴国家的威胁。

在20世纪30年代的很长时间里，国内问题牵扯了美国政府的主要精力。首先，伴随着新政的提出，罗斯福必须恢复美国经济。其次，罗斯福上台之际，孤立主义在美国国会和公众中占有支配性地位。这种孤立主义并不仅仅体现在公共与政治话语中，而且被写入了诸如各种中立法案等现行立法中，实现了正式制度化。第三，美国军队无力参与战争，更无法同时在欧洲和东亚两线作战。最后，罗斯福及美国多数决策者更注意是欧洲而非东亚，认为希特勒领导下的纳粹德国比日本对美国及其盟国的威胁更大。在这种受限的情况下，对日本施以硬平衡几无可能，唯一可行的选择是追求软平衡战略。

未来应侧重于研究决定应用软平衡手段的具体条件或偏好。比如，在怎样的特殊情况下，国家倾向于选择制度对冲，或者什么时候经济策略更具吸引力。此外，还需要进一步研究一种战略向另一种战略转变的过程，即决策者何时及怎样决定某一行动方针不再适宜并需确定改变战略的正确时机。此外，为进一步提高软平衡的历史有效性，应进行更多的实证研究来检验软平衡是否以及怎样在两极系统中进行。

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