【反恐研究】美国定点清除的规范转变与制度化 | 国政学人 第366期

西蒙·弗兰克尔·普拉特

Simon Frankel Pratt

 European Journal of International Relations（《欧洲国际关系杂志》），简称“EJIR”，是由欧洲政治研究协会国际关系常设小组（SGIR）经同行评议的季刊，涵盖的范围从前沿的理论辩论到学者们感兴趣的当代和历史主题。它成立于1995年，主编为荷兰阿姆斯特大学的Geoffrey Underhill。根据Journal Citation Reports显示，2018年EJIR杂志影响因子为2.756，在91个国际关系类期刊中排名第11（11/91）。

本文介绍了一个规范转变的案例——美国定点清除（targeted killing）行动的出现及其制度化。作者认为，美国在国内外的暗杀禁令并未消失，而是由于行为者主导的反恐活动中使用武力的惯例、技术和官僚结构的变化而发生了变化。作者在讨论了替代性解释的局限性，并从实践理论和实用主义社会学中汲取灵感后，提出了导致该转变发生的三种因果机制：惯例重新定位，即重新定义“定点清除”，将其与暗杀（assassination）区分；技术革新，即研发和使用无人机（“drones”)，以绕过对精度的规范和战略忧虑；网络综合，这得到了布什政府，尤其是奥巴马政府的支持，推翻了中情局内部异议者（这些人通常地位很高）。作者追踪了2000年至今，这些机制以同时且相互促进的方式运作和互动的过程。最后，作者讨论了一些有助于更广泛地进行制度分析和研究规范变化的方法，尤其是如何考虑技术的作用及手段与目的之间的相互作用。

      定点清除在美国的制度化表明，在对战争准则和谋求安全准则的阐释与遵循方面发生了重大转变。二十年来，美国一直以无人飞行器（UAVs）作为对特定个人发动小规模空袭的平台，并且越来越依靠这种手段开展反恐和平叛活动，目前已经发动了多次袭击，造成了成千上万的人员伤亡。

      先前的“规范”是否不再指导或规范实践？作者从两方面回答了该问题。首先，作者认为，在美国反恐机构中，定点清除确实代表着一种规范转变。然而，这并不意味反对暗杀的单一规范的消亡，而是其内容和参照物发生了变化，涉及一系列相互作用的正式和非正式结构与标准。这并非表明规范在国际层面的彻底转变，而是一个大国安排其军事和安全行动的方式。其次，作者阐释了该变化是如何发生的，明确了三种相互作用的因果机制是制度演变进程的驱动力，在这一过程中，新的规范和战略逻辑被嵌入到新的官僚结构中，尤其是在中情局。

      在文章的第一部分，作者提出了经验难题，简要介绍了美国使用定点清除的历史。作者给出了三种可能的解释：暗杀禁令已被削弱或已经消失——规范死亡（norm death）；对相关行为者而言，暗杀禁令从未在真正意义上存在过——规范解离（norm dissociation）；暗杀禁令仍然存在但形式有所改变——规范转变（norm transformation）。作者利用有关该案例的公开文件和证据，证明了前两种解释与案例关键事实并不相符。正确的解释是规范转变。在第二部分，作者提出了三种相互作用的因果机制，为规范转变实际如何发生提供了解释：惯例重新定位、技术革新和网络综合。这些机制以实用主义关于社会行动和变革的观点为基础：行为者面对有问题的局势时，改变自身现有习惯、做法和全部技能，综合形成探索世界的新方式，改变自己对环境和立场的认知。此处，实用主义在认识论和本体论上是一种关于人类创造力的理论，它认为变革的潜力在于将参与者与环境联系在一起的交易关系中。概述了机制的作用原理之后，作者依据时间顺序对案例进行了理论追溯，利用一系列政府、媒体和访谈资源来查明定点清除计划背后的行动、技术和官僚突变。

      在方法论上，这是受到了实践理论启发的一种过程追踪形式。它提供了三种机制持续运作和交互作用的单一案例分析，显示了如何混合运用技术、话语和官僚政治的纵横捭阖来克服定点清除的规范性障碍。作者将这一因果机制定义为开展行动的特定安排，触发这些行动将产生可观察到的结果。该方法着眼于将实践者视为制度变革的驱动力，这受到了实践理论的启发，但更侧重于叙述，该方法不是描绘某一领域的结构和历史，而是查明一系列行动随着时间推移的进展和演变。

      在第三部分，作者将论证该方法如何适用于这一领域的现有研究项目，即规范研究学者与近来转向实践与关系社会学、将制度转变理论化的学者之间，越来越多的有效对话。认为这些转变在理论上取代了规范研究、实践和关系理论化的反面论述，非常符合当前规范研究的趋势，并且提供了规范学者已在寻求的理论产品。这有助于将技术、手段与目的的相互作用、道德和策略在塑造普遍规范和实践过程中所发挥的作用理论化。最后，作者在文章结尾处简要评价了三种机制的“可移植性”及其与美国安全机构转型的其他典型案例之间的关系。

      从2002年后半年开始，在布什政府的领导下，中情局开始对包括基地组织和塔利班领导人在内的少数“高价值目标”发动袭击。在奥巴马政府执政期间，袭击更加频繁。2010年，仅巴基斯坦就发生了至少128起袭击事件，袭击频率达到了顶峰。后来随着美国入侵阿富汗势头的减弱及反恐战争重点转移到也门和索马里半岛，袭击频率有所下降。从目标者和实施者的选择来看，刺杀范围变得愈加广泛。美国军方启动了一项平行刺杀计划，而中情局曾一度考虑过聘用私人承包商开展部分刺杀活动。没有迹象表明这类行动将会停止，甚至其规模可能随着美国战略需求的增加而扩大，而美国的战略需求与其在海外逐渐扩大的军事投入成正比。

      学术界和公共界的知名评论员都声称，此种“定点清除”构成暗杀行为，同时也表明禁止暗杀的国际和国内规范正在受到侵蚀或改变。其他人则持不同意见，否认定点清除符合暗杀的法律定义，或者质疑暗杀是否一开始就是被禁止的。因此，上述辩论对现有情况提供了三套合理的解释，每套解释都蕴含不同的证据含义。“规范死亡”认为，暗杀禁令已经消失，一方面是因为确立和强化该禁令的历史环境已经不复存在，另一方面则是由于支持暗杀的“规范创立者”的蓄意行为，使得禁令遭受侵蚀。规范死亡是由逐步升级的不顺从行为导致的，其动机可能是：缺乏自律动机、违规行为具有战略利益、迫于心理压力重新解释规范直至其失去任何意义、其他能够激发道德背叛的新规范出现。最终结果是，曾经以重要方式规范、设立或处置行为者的规范不复存在。若事实如此，那么应有证据表明，美国官员最初认为，在暗杀禁令下，定点清除应被禁止，但随着新反恐制度的兴起，这些官员认为暗杀本身正变得越来越合理。重要的是，证据应揭示定点清除与暗杀之间的联系仍然存在，但不再对所涉人员构成规范性问题。

      “规范解离”认为，暗杀禁令要么实际上并不存在（除非可能以一种非强制性的形式存在），要么（更合理地说）是美国官员从一开始就不在乎他们是否违反了禁令。作者所定义的“解离”是另一种形式的不合规。解离的原因有：趋向违规的组织文化、对特定规范缺乏具体的国内共鸣、或无效规范“本土化”，因此该规范可能名义上存在，但在实践中制度化程度较弱。最终结果是，规范可能在名义或法律上存在，但没有得到扩展。若事实如此，那么应有证据表明，在美国政策和安全机构内部关于定点清除的讨论中，对暗杀禁令要么从未提及，要么拐弯抹角，或者干脆直接忽略。据这种观点，一般性违规行为是规范解离的实例——一种方法论假设是，行为者始终相信自己行为在规范上的正确性，即使意识到自己的解释和辩护可能偏离了大众通常能够接受的理由。如果那些负责定点清除的美国机构明明知道，却只是选择忽视禁止这种行为的规范，那么这将证明他们与这种规范是“解离”的——这根本不是他们机构或实践中所固有的东西。美国“定点清除”计划的发展历史表明，参与该计划的每个重要人物都不知道或不在乎他们是否违反了暗杀规范。

      最后，“规范转变”认为，对美国官员来说，暗杀禁令确实曾以很重要的方式存在过，但后来发生了变化，以至在他们看来定点清除不再构成暗杀。这种改变不是遵守与否的改变，而是遵守方式的改变，可能受到话语争论的驱动，同时也有技术或官僚的影响。若事实如此，那么应有证据表明，关于定点清除的辩论最初考虑的是它是否会构成暗杀的问题。随着定点清除成为美国反恐行动的重要组成部分，其支持者正做着有效的持续性努力，试图将其与暗杀行动区分开，进而在基于暗杀禁令的基础上巧妙地绕过反对派。

      作者认为最后一种解释是正确的。暗杀被有意禁止了，美国安全机构内反对定点清除的人士也有意提及了该禁令。中情局反恐中心（CTC）主任科费尔·布莱克（Cofer Black）于2000年年中首次提出了使用无人机进行定点杀戮的可能性。然而，中央情报局局长乔治特内特（George Tenet）表示反对，中央情报局其他高级官员也加入了他的反对阵营。这表明，关键人物一开始关心暗杀是否被禁止，进而证伪了“规范解离”的解释。然而，在2001年9月11日后，中情局确实制定了一项定点清除计划，并开始在阿富汗、巴基斯坦和也门发动袭击。所以，该禁令要么失效，要么在内容上有所改变。

      奥巴马政府所采取的定点清除方法明显表明，“规范死亡”也未发生——奥巴马将定点清除与暗杀区分开，而不是为暗杀本身做辩护。2012年6月，美国国务院向参议院情报和司法委员会成员秘密提供了一份白皮书，其中概述了奥巴马政府定点清除行动的大部分案例。除建立一个监管框架外，它还实现了另一个关键目的：基于国际和国内法律依据，将此类刺杀与“暗杀”明确区分。

      证据表明，在该案例中（也许在类似的可能案例中），相关规范在名义上仍然存在，但随着时间的流逝，其所定义或适用的实际情况有所变化。在下一节中，作者将强调伦理和战略创新在变革过程中的驱动作用。

作者认为，美国定点清除计划出现及其制度化背后所反映的规范转变，是由三种因果机制所驱动的。该观点具备两个基础。第一个基础是表面上貌似可信的测试：证据表明，技术、规范框架和官僚政治之间的某种相互作用推动了定点清除的兴起。行为者以递归（recursive）方式对制度规范和行动进行了修订，这意味着反恐效力影响了规范话语，正如规范影响战略选择话语一样。同时，规范为行为者提供了指导，也为质疑各种做法提供了制度资源。由于这些力量的作用十分突出，为了在分析上给予它们足够关注，作者提出了一套理论。第二个基础是关于规范变更和机制变迁的现存文献。在不同程度上，技术、框架和话语以及官僚政治都是现有规范变革理论的一部分。这项学术研究将指导我们以更正式、更系统的方式，明确和追踪三种机制在该案例中如何发挥作用。

      第一个机制，惯例重新定位，是指对一种情况进行重新界定，以规定不同的义务、行为者身份和本地目标。与规范争论不同的是，行为者不是在争辩规则或原则的合法性，而是重新定位自身，以使自己超出规则或原则的限定范围。此外，实用主义观点认为，这不仅仅是表达或战略话语行为的工具性描述，还包括行为者自身如何随着环境的变化而改变。

      第二个机制，技术革新，是指借助干预世界的新媒介——包括新目标和新技能——来使行动发生改变。这些媒介具有不同的规范内涵，并能使新的交互形式适应不同的管制条件。如前所述，技术创新以价值驱动和文化进程为导向，且仅为推动规范在系统规模上实现转型的众多有利条件中的一部分。仅凭技术决定论是完全不足以理解这一点的，但忽略技术的分析则忽视了关键的工具性因素——从这个角度看，技术并不能决定行动者的行为选择，而是为他们提供了新的可能性，使行为者以自己认为合适的方式进行评估、选择或综合。此外，实用主义者们也已经通过强调技术发展和创新可能性之间的关系，以新的行动方式揭示了目标和价值的新视野。技术变革提供了多样的做事方法，而新的道德问题和解决方案也随之产生。

      第三种机制，网络综合，是指将社会网络综合成能够授权采取新行动并变革社会安排的新联盟，进而产生新的规范配置。当行为者之间建立起新关系时，它们就会产生新的权力，例如通过指挥链、跨越官僚边界或委派任务。在叛乱分子出现、现存网络因受外来冲击无法稳定的情况下，伴随惯例的重新定位，这种机制最为突出。网络综合构建了世界，导致当行为者处于新情况时，规范常常会发生彻底地转变。

      作者专注于制度过程，特别是可能证明这三个机制运作的证据——这些证据的存在足以使作者对所提供的解释有一定的信心。换言之，案例越能证明这些机制，就越有理由相信它们解释了潜在的因果关系。惯例的重新定位意味着围绕定义进行关键讨论。具体来说，应该有关于定义纠纷的明确证据，其结果决定了一项有争议行动是否合规——该做法是否被允许将取决于其在一系列已被明确阐述的惯例中的定位，因此话语讨论的核心是该行动适用于哪种惯例框架，而非行动本身正确与否。技术革新意味着新工具的开发在很大程度上使存在规范争议的行动变得更加容易接受——它解决了道德或战略困境，使行动的支持者能够战胜对手。最后，网络综合应意味着有明确的证据，表明官僚联盟是规范变革以及与之相关的新做法或行动的支持者“获胜联盟”取得胜利的关键组成部分 (见表2)。

在该部分，作者分阶段介绍了美国的定点清除，回顾了每个阶段的制度历史，并讨论该案例如何证明了三种因果机制的运作。作者概述了暗杀禁令实际是什么，并描述了它在美国机构中的地位，特别关注其在有此倾向的官员或行为者避免非法行动方面的作用效果。随后，作者通过早期规范和组织变化追溯定点清除从出现到逐步演变为布什政府常规做法的过程。最后，作者追踪了定点清除成为奥巴马政府主要军事和反恐手段的全面规范化与制度化过程。

阶段零：暗杀禁令与定点清除

      最初，定点清除与暗杀太过相似，以至于无法将其视作军事或反恐手段。暗杀禁令可以追溯到几个世纪以前的正式和非正式国际惯例，并且一直作为防止杀害政治领导人和军官的一个因素，因为追捕/谋杀个人不在战争允许杀戮的范围之内。这与暗杀如何进行的行动设想有关：尽管在战争时期允许伏击，但卧底特工的渗透似乎是“背信弃义”的，因而被禁止。此外，暗杀主要与冲突精英们之间的政治争端有关，其中方法和目标不属于规范军事事务的范围之内。如果正式军队不具备定点清除特定人员的技术或战术，西方军事规范原本就将暗杀定性为非法行为，几乎不可能体面地开展。

      另外，尽管这一国际禁令在过去并没有阻止美国政府介入“暗杀”活动，反对该行动的强硬法律和非正式惯例于20世纪80年代出台。丑闻史——主要与中情局参与拉丁美洲政变有关——加之缺乏在反叛乱中使用暗杀的集体记忆，至少在2001年9月11日之前，中情局和其他政府部门的许多官员都将定点清除视为被禁止的做法。

阶段一：定点清除的出现

      美国对定点清除的立场发生重大转变，可能是新技术与境外使用武力的新行政导向相结合的结果。定点清除带来的是“小轰鸣”，而不是大炮所造成的“大轰鸣”，最重要的是，它不需要突击队入侵另一个主权国家，这也就不需要美国人承担死亡的风险。电子和信号情报收集方面的进步也很重要，为及时了解目标位置以发动袭击提供了新机会。这些技术发展使美国政府确信自己有能力不逾越世界性战争的规范范围，反过来又允许中情局保持对高调军事或准军事冒险的规范性厌恶——这是在反恐委员会（CTC）外有影响的机构遗产。

      此处，有必要重新明确审视所提到的因果机制的可观察影响，并考虑它们是否能够生效。运用新技术克服先前方法（包括操作方法和规范方法）的缺点表现最为显著。这有力地证明了技术革新的作用。此外，行政部门对积极打击恐怖主义热情的重要性与网络综合的是一致的。白宫支持定点清除的拥护者的干预，使得原本反对定点清除的中情局官员变得中立。在此阶段，最难辨别的可能是惯例的重新定位。可以想象，即使不重新定义定点清除，这一切也会发生；因此这种解释与规范死亡更相符，简单地指向新技术和执行动力。然而，此处有两个迹象表明惯例的重新定位。首先是非盟组织（AUMF）在武装冲突逻辑内重新定位反恐行动的重要性。其次，尽管仅有较微弱的迹象，在美国政府最初将以色列的定点清除行动称为“法外处决”之后（此处“法”指刑事司法框架)，反对意见在美国安全机构和行政机构内变得不再重要。事实上，几乎没有证据表明，一旦美国开始制定自己的定点清除计划，就会认真考虑该问题，这意味着此举将很容易变成构造一个“武装冲突法”的规范框架。然而，在奥巴马政府的行动中，可以找到更清晰的证据来证明惯例重新定位的存在。

阶段二：定点清除的制度化

      如前所述，当奥巴马总统就职时，他本可以限制或阻止更多定点清除行动的发生，而他却反其道而行之：升级并扩大了该计划。仅在任期第一年，奥巴马政府主持的袭击行动数量就超过了布什政府整个八年任期的总数，奥巴马在该计划中发挥了更大的个人作用，他在与中情局局长的每周例会上签署目标清单。通过事无巨细的微观管理，奥巴马政府赋予中情局行政权力以进行定点清除行动，这直接使定点清除范围和速度的扩张合法化。奥巴马此举可能有两个原因。第一，对基地组织发动“善”战，同时退出布什政府在伊拉克发动的“恶”战。第二，至少在政府某些内部人士看来，在奥巴马永久性终止了中情局臭名昭著的“加强审讯”计划后，定点清除成为更重要的反恐手段。由于中情局掌握的信息较少，这些刺杀不得不从先发制人转变为预防性模式，以免再次发生针对美国的重大袭击，造成巨大的政治代价。尽管第二个原因可能是一种更加愤世嫉俗的算计，但两者都凸显了定点清除作为奥巴马政府反恐行动关键工具的价值，使之与前任政府的反恐手段有所区别。

      奥巴马政府试图将定点清除合法化的最显著标志之一，是一份被泄露的未注明日期的国务院白皮书，标题为“针对担任基地组织或联合部队高级行动领导人的美国公民实施致命行动的合法性”。这份备忘录不仅概述了在何种情况下美国公民可能被定点清除，还用法律语言概述了奥巴马政府的大部分定点清除案例。首先，它坚决将此类刺杀与“暗杀”区分；其次，它规定了何时允许进行目标瞄准，包括对即将到来的威胁的广义上的定义。还必须满足另外两个条件：总体上须遵循“战争法原则”，并且，至少在以美国公民为目标的情况下，行动必须考虑美国人员面临的风险。

      此处，惯例的重新定位最为明显，因为将定点清除界定为不同于暗杀的努力，恰好表明了这一机制正在发挥作用。这不仅是法律话语中的转变，也是官僚和制度的转变，因为法律通过正式和非正式渠道来影响中情局规范的敏感度与定位。如果奥巴马政府可以不顾法律和惯例地位，直接决定将定点清除升级并制度化，那么就不会存在这份白皮书了。因此，从政府介入有关定点清除是否属于暗杀的定义性争论中可以看出，除网络综合机制外，仍有其他机制在发挥作用。至此，对该案例的分析已经完成，美国的定点清除计划与今天相比有着或多或少的相似性：规范化、多地区使用、以及反恐政治话语的固定。其发展最初是受技术变革和制度操纵的驱动，即布什政府与公然蔑视惯例的“叛乱”的中情局官员结成伙伴关系，后来新政府又将定点清除视为摆脱前任政府不得人心的安全实践的有效方式，同时用以在采取其他军事行动会带来自身问题的地区应对威胁。

总结

      三种机制在规范、组织结构和实践方面都引发了制度上的变化。第一阶段发生在布什政府执政初期一段成功的制度政治时期，明显表明这些机制不仅是同时运作的，而且是综合运作的。惯例的重新定位是在反恐主义向军事体制框架的转变过程中发生的，这种体制由法律和官僚机构组成，更容许将定向杀伤力量作为合法的首选行动。技术革新是一个重要的保障过程，甚至在反恐成为一场“战争”之前就已经开始，它通过提供一种手段使定点清除符合自由主义的区别和恰当标准，推动了定点清除的发展。新一届政府的上台使网络综合得以实现，进而使得支持定点清除的中情局官员战胜了之前更为强大的内部对手，从而为改革组织的实践和结构提供了权力和制度路径。重要的是，在该案例中，这些机制的其中任何一个都不能独立运行；三者的相互作用阐释了定点清除最初是如何产生的。

      更深入的转变发生在奥巴马执政的最初几年。奥巴马政府试图将定点清除作为一项主要的政策工具，实现其在法律上的规范化和制度化。技术革新的显著性减弱：尽管无人机和先进监视技术的继续发展，但主要的发展——精确杀伤手段——已经出现。相反，随着惯例的重新定位、网络综合与奥巴马个人的不断介入相互作用，奥巴马将行政权力注入定点清除计划中，法律规范化的措施也将此种刺杀行为从例外状态转化为具有明确定义的机制。在这两个转变时期中，第一个时期无疑是最主要的，但第二个时期也是规范性转变机制运作的一个例证。

美国定点清除计划的出现及其制度化并不是一种规范的消亡，而是规范的转变。作者借助实用主义和关系社会学的观点，追踪了三种因果机制（惯例的重新定位，技术变革与网络综合）的运作过程，以展示暗杀禁令的演变过程。起初，中情局内部支持和反对定点清除的人都担心此举会违反暗杀禁令，但随着中情局准军事化、无人机技术更加成熟，以及对激进反恐主义行政压力的增加，这些忧虑有所减轻。后来，在奥巴马政府的领导下，定点清除在制度上得以根深蒂固，同时具备了相应的法律基础设施，使其完全正常化，并将其与暗杀区分开。然而，行为者始终坚称，暗杀禁令是存在的，他们并没有违反该禁令。

      这一分析不仅是对一项争议性行动发展历史的内部描述；它提供了一套规范转变理论，研究重点不在于规范作为具体社会对象的生命周期，而在于制度变迁。在实践的演变过程中，新旧规范之间往往没有明确界限，总是与一系列道德和战略问题的解决紧密结合。该方法非常适合研究美国安全机构在过去二十年里所发生的巨大变化，因为其中包含了法律、威胁适应和先进科学技术之间的复杂纠缠。定点清除是上述情况之一；其他情况可能包括中情局使用酷刑及在战区广泛部署武装私人军事承包商。后两者也并非仅仅是对旧惯例的新阐释，还包括对新技能和新设备的利用。若如此，则该方法是“可移植的”，超越了该案例所具有的特性，为国际关系中规范和机制研究提供了实质性的理论和方法上的补充。 

     同时，它在有关规范和技术-社会结构（techno-social configurations）——如“新唯物主义”（new materialism）及其类属——的分散研究项目之间找到了重叠的主题。后者阐释了技术的规范维度，但并未关注如何运用手段和工具使特定惯例与具体实践相结合。因此，规范创新精神可以以技术发展为目标并推动技术发展，而技术-社会结构（techno-social configurations）的规范含义并不是价值中立的——它们会倾向于某些可能发生的规范转变，而不是其他。尽管本文的受众主要为规范研究学者，但它也显示了其他研究项目可以从中受到什么启发，尤其是借助实用主义者的敏感度将创造力、进化过程和构型（configurational）理论化结合进行研究。

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