【欧盟调解】欧盟调解及其有效性认知：源自乌克兰和欧盟观点的比较研究 | 国政学人 第346期

自2013年以来一直持续的俄乌冲突，挑战了欧盟作为有效对外关系参与者的形象，并导致了欧盟外交政策的重大转变。2014年4月，欧盟（全体成员国）运用其“硬”经济实力，对俄罗斯实施了第一批制裁，并在随后多次追加制裁。同时，欧盟也利用其政治和外交影响力对俄罗斯进行了多方面的围堵。总之，在对俄制裁中，欧盟运用了多种调解策略：包括法、德经常引领的传统调停方式、强制性外交的多种方式以及在欧盟睦邻关系政策（ENP）的框架下开展的各种活动。与此相对，欧盟对乌克兰这一冲突中的弱势方提供了财政和结构上的援助，并在有条件限制的框架内推动乌克兰改革。2017年10月，为了鼓励乌克兰的改革，欧盟与乌克兰签署了与深度全面自由贸易区(DCFTA)的联合协议。欧盟是乌克兰建立稳定、繁荣的民主与经济的伙伴和最强有力的支持者。

截至2018年，欧盟和欧盟成员国谈判和调解活动的“客观”结果之一是目前对俄罗斯的制裁机制。然而，尽管采取了这些经济措施，冲突仍在继续，双方军民死亡人数也持续上升。尽管国际关系学者承认欧盟在俄-乌冲突关键节点上扮演的角色以及各种调解活动，问题依然存在：欧盟在每个节点和每次行使其权力时的有效性如何？虽然对“现实”的研究可能会提供一些有见地的答案，但我们发现处理对这种现实的认知更有成效。

1、运用方法与材料来源

本文的研究设计主要是对两大数据库进行系统性的比较研究：(a)欧盟从事欧盟-乌克兰关系的政策制定者和执行者的观点(面对面半结构关键信息访谈，被调查者为在布鲁塞尔的欧盟委员会、欧盟对外行动署和欧洲议会的代表);(b)乌克兰政策制定者、决策者和意见领袖表达的观点(被调查者为政治、商业、公民社会、媒体和文化部门的领导人，五十次面对面半结构访谈)。两组的问卷旨在确保识别“镜像”感知，并随后对同一组问题的自我和外部视角进行比较分析。

这些访谈追踪了作为乌克兰的合作伙伴的欧盟、作为俄罗斯-乌克兰冲突的参与者/调停人的欧盟和正在应对不断变化的国际局势和自身多重危机的参与行为体的欧盟。

2、乌克兰对欧盟调解有效性的认知

乌克兰的被调查者认为欧盟在冲突中的调解能力有限。总的来说，受访者承认欧盟对俄罗斯的施压、对乌克兰经济和财政的支持以及对乌克兰政治精英的影响。欧盟的调解常常被认为是可信的，因为欧盟使得俄罗斯与乌克兰坐上了谈判桌，限制了俄罗斯的影响力。另一方面，乌克兰受访者对欧盟的调解也存在一些负面看法：首先，有的受访者认为欧盟的目的并不是为了寻求长期解决方案，只是为了停火；其次，有的受访者认为欧盟对俄罗斯扮演的角色及这场冲突发生地具体的经济、社会、文化细节了解有限；最后，经过欧盟的协调，这场冲突并未结束，暴力仍在继续。因此有的受访者将欧盟描述为一个不想解决冲突的谈判伙伴。

受访者经常提及欧盟内部的分歧与冲突，这导致了其自身缺乏一致性，也没有强有力的持续政策。正如一位受访者所说：“我们应该理解，欧洲是多元化的。它没有同质性，而且在经济上依赖俄罗斯。”具体来说，有些欧盟国家是乌克兰的游说国（如德国、波兰、波罗的海诸国以及斯堪的纳维亚各国等），有些则被认为支持俄罗斯，而有些国家对这一冲突完全不感兴趣（主要是南欧各国）。“欧盟不愿失去其在俄罗斯的利益，也不愿在乌克兰面前丢脸……这是一个相当艰难的选择，必须在价值观和利益之间做出抉择。”这样两头讨好的政策常常导致无效的妥协。一方面，一些受访者认为，欧盟在俄的经济利益使得其调解策略缺乏可信度，且对俄立场软弱。正如有些受访者所提及的那样，出于自身经济利益，欧盟及其成员国会削弱调解的有效性，毕竟他们还得和俄罗斯这位侵略者做生意。这一双边经济关系限制了欧盟的调解能力。另一方面，大多数受访者认为欧盟是支持乌克兰的“利益参与者”。因为乌克兰代表国际法价值观，这对普京不利。对乌克兰的受访者来说，公正性与调解的有效性之间并无广泛的联系。如果有联系的话，就是关系偏袒性，即受访者认为欧盟对乌偏袒不够。如果欧盟在行动上更加一致，对俄罗斯施加更多压力，这在道德上是恰当的，本可以取得更好的结果。

在结果偏袒性方面，乌克兰受访者承认，欧盟在行动上偏袒了他们自己的国家。欧盟并未对乌克兰采取任何强制行动，但却严厉制裁俄罗斯，对俄经济产生了负面影响。

在大多数乌克兰受访者的眼中，欧盟几乎一直被认为是一个军事实力欠缺的强大经济体。有的受访者还认为欧盟有制定规范的权力。考虑到不同的策略与政策工具的关系，以及认知中的有效性，欧盟的经济制裁自然被视为其在冲突中应优先考虑的工具。外交手段也是促进战略的关键因素,它可以促使俄罗斯回到谈判桌上,但并不足以强大到使俄罗斯作出任何重大让步。欧盟对俄罗斯实施的制裁尽管得到了积极评价，被认为取得了有限的效果，但大多数受访者相信，欧盟的制裁力度不够，因为他们没有改变俄罗斯的政策。因此，它们只被认为部分有效。正如一位受访者所说，欧盟的制裁政策必须加强力度，只有强硬的政策才能对俄罗斯起作用。所以，主导操作策略在这一冲突中被认为比促进交流策略更为有效。

3、欧盟对欧盟调解有效性的认知

在乌克兰问题这一案例中，欧盟受访者们的看法普遍模棱两可。然而，其中认为“杯子半满”的观点占主导，而不是“杯子半空”。这些持乐观态度的受访者认为，如果没有欧盟及其主要成员国，情况可能会更糟。欧盟在此提出了为各方所接受的谈判方式，并且依靠法国与德国的影响力使得各方重回谈判。但这些受访者没有言及乌克兰游说国扮演的角色。与乌克兰的受访者相比，欧盟受访者更能反映欧盟相对于欧盟成员国的作用：如果欧盟成员国是成功的调停人，是因为欧盟还是因为这些成员国？重要的是，乌克兰问题这一样本体现了欧盟齐心合力的形象，众目睽睽之下对俄罗斯的制裁就是明证。乌克兰受访者所指出的欧盟成员国在俄乌双方立场上的分歧并没有出现在欧盟受访者的访谈记录中。欧盟受访者认为，在调停进程开始时，欧盟方面的有效性更高。在欧盟受访者看来，欧盟已经设法缓解了冲突的严重性，这本身就是一项成就。因此，他们从积极的角度看待冻结冲突和遏制军事升级，这与乌克兰的受访者相反。与乌克兰打交道的欧盟受访者一致认为，欧盟成员国德国和法国（更确切地说是德国）在主导调停进程，而不是欧盟在主导：“德国和法国处于主导地位，欧盟只是在某种程度上监督局势”。这表明欧盟内部存在潜在的缺乏一致性的风险。欧盟受访者注意到的德国的特殊作用与乌克兰受访者的观点相呼应。但与乌克兰的答复相反，布鲁塞尔的受访者没有提到波兰、波罗的海和斯堪的纳维亚国家是调解的贡献者。

只把两个国家作为整个联盟的代表是有点问题的。部分受访者担心，更换一个欧盟成员国的政治领导可能会导致调解策略的改变。法德两国也被一些受访者认为没有与欧盟其他国家共享足够的信息。综上，一位受访者总结：“因此，欧盟更好，因为它是一个联盟。不过如果欧盟可以更加强势就更好了。”但也有一位受访者认为，欧盟可能已经错过了一次以完整的联盟的身份参与这一调解过程的机会。

在欧盟受访者的眼中，欧盟的经济力量、制定规范的力量与以及软实力很强，但安全方面力量不足。欧盟强大的软实力也被受访者关注：“它有很强的吸引力……包括人际交往和文化等方面。”因此，大多数受访者认为欧盟具有可信度。另一个受访者共识则是，即便欧盟的实力弱于中美，“它也是国际舞台中不可忽视的力量。”

从公正性或者偏袒性的角度说，欧盟内部受访者认识中最为明显的是结果偏袒性（outcome partiality）。有的受访者认为欧盟确实偏袒支持乌克兰，对俄施行制裁。但有人提出质疑，如果欧盟在调解中明显地支持乌克兰，那么就会适得其反，因为俄罗斯会认为欧盟不公平。另外，还有人认为，调解无济于事，因为不知道俄乌双方中是否有任意一方希望彻底了断。

从促进交流策略方面来看，欧盟的重要性体现在“开启谈判进程，让冲突双方坐下来谈，以及落实承诺。”（根据一位乌克兰受访者）欧盟方面的一位受访者则认为，欧盟的调解是纯外交性质的，因为别无他法，毕竟欧盟没有军队。一位受访者强调了欧盟所充当的信息传达者的角色：“欧盟向俄乌双方传递信息，了解他们的立场以寻求妥协。”制定规划策略的反馈集中在新明斯克协议（Minsk Ⅱ）进程。欧盟的受访者对新明斯克协议持批评态度，认为其毫无结果，尽管和乌克兰受访者的反馈相比，这一看法在欧盟受访者的反馈中不太典型而主导操作策略则主要体现在了欧盟对俄罗斯的制裁和对乌克兰的经济援助上。对于这方面的有效性，欧盟的受访者的看法比乌克兰的受访者更加乐观。

4、欧盟-乌克兰认识的比较

欧盟受访者与乌克兰受访者对欧盟在乌克兰危机中的调解有效性有不同看法，但总体而言比预期的更为积极。两个受访群体对欧盟有效性类似、积极的评估有些令人惊讶，因为通常来说政策的制定者比政策的实施对象对政策的看法积极多了。然而，与欧盟的受访者相比，乌克兰受访者的观点更加模棱两可，也更为消极。我们如何解释这一发现？

首先，这主要归因于受访者认知中的欧盟的一致性，主要指的是乌克兰与欧盟两个受访群体对欧盟、成员国及欧盟内部的一致性的认知存在差异。在此次调停中，两个受访群体都认为欧盟成员国是最有效的行为体。但是欧盟受访者强调两个最活跃的成员国，即法国与德国的表现，认为他们是欧盟利益的代理人。而且，他们也强调所有欧盟成员国在制裁上表现出的一致性。与此相对，乌克兰的受访者一致认为欧盟成员国之间存在分歧，并且注意到欧盟自身作为谈判者的局限。

可信度方面的调查使我们得到了非常有趣的洞见。我们本来设想受访者对资源可获得性的设想将影响他们对调停方可信度的评价，进而影响他们对调停有效性的评价。但分析显示，相比于资源的可获得性，目标的优先级使得欧盟的调停更为可信。在乌克兰受访者看来，欧盟与俄罗斯之间的经济联系损害了欧盟调解的有效性。但欧盟与乌克兰之间建于价值观之上的共识也使乌克兰获得了来自欧盟的大量投资。因此，在乌克兰受访者看来，欧盟面临着利益与价值观的选择。但大多数的乌克兰受访者认为欧盟优先考虑其经济利益，把价值观放在第二位，进而认为欧盟可信度不高，其调解活动的有效性也因此大打折扣。然而，欧盟受访者不认为欧盟行事的原则/目标有任何所谓的“先后排名”。

从公正性或偏袒性方面来看，当涉及关系偏袒性（relational partiality）时，内外视角的认知差别最大。部分认识到欧盟经济利益优先权的乌克兰受访者认为，出于与俄罗斯的经济关联，欧盟的调解能力有限。他们认为欧盟应该对俄罗斯采取更为严厉的措施以支持乌克兰。这一观点并不被欧盟受访者和部分乌克兰受访者接受。与此相反，大多数欧盟受访者和一些乌克兰受访者承认欧盟偏袒了乌克兰，使得调解行为更加有效。

就过程偏袒性（Processual partiality）而言，欧盟受访者并未言及这一问题，乌克兰受访者们对此也只有一些简单的看法。就结果偏袒性（outcome partiality）而言，双方的受访者都提及，欧盟对俄罗斯进行制裁就是欧盟故意偏袒乌克兰的体现。在有关结果偏袒性的诸多发现中，最有趣的是双方在可实现的解决冲突的办法上的认识截然相反。欧盟受访者认为停火是理想结果，但乌克兰精英们认为这一结果仅是短期的、有限且无吸引力的。

从调解策略来看，双方达成一些共识：相对于这两个欧盟成员国（法国与德国）的作用，欧盟整体作为调停人的作用受到了质疑。然而，乌克兰方认为欧盟与德国/法国之间不存在差别 (“他们都是欧洲人”)，这模糊了欧盟调解与成员国调解之间的区别。但在欧盟受访者的看法中，这一界限更为分明。此外，欧盟的受访者对只有两个成员国参与调解这一事实表达了更多的批判性思考。另外，与乌克兰受访者不同，欧盟受访者不认为波兰、波罗的海和斯堪的纳维亚国家是调解进程的贡献者。

在促进交流（facilitation/ communication）方面，双方受访者都认识到欧盟在推进谈判和为冲突双方充当“信使”的作用。在制定规划（formulation）方面，双方受访者主要关注明斯克和诺曼底两种模式。在主导操纵（manipulation）方面，双方都普遍认识到了欧盟主要采取的两种策略——对俄罗斯的制裁与对乌克兰的财政支持。

根据我们对调解有效性四要素的分析，可得出以下结论：

1、关于一致性：部分乌克兰受访者认为由于欧盟内部缺乏一致性，欧盟调解行动效率低下。但欧盟受访者认为自己的行动是团结且有效的。所以，认为欧盟内部不统一这一看法降低了受访者认知中欧盟调解的有效性。假设H1成立。

2、关于可信度：与资源的可获得性相比，目标的优先级(利益vs价值)对行动者的可信度起着重要作用。假设H2没有得到支持。但是优先级（perceived priority）和有效性之间的关系可以进一步研究。

3、关于公正性与偏袒性：受访者很少讨论欧盟的这一特性。欧盟也是冲突的一部分，其调解行为既有令人满意的地方，也有不尽如人意的地方。尽管乌克兰的精英们希望看到一个更有参与性、更偏袒他们利益的欧盟，但欧盟受访者很少从亲俄或亲乌的角度来分析欧盟调解的有效性。所以，这种模式既不支持假设H3a，也不支持假设H3b。但它强化了当今调解研究中普遍存在的观点，即公正性与偏袒性不是与有效性直接相关的因素。当主要当事方不认为调解方的公正至关重要时，调解方的偏袒并不会降低其效力。

4、关于选择调解策略：双方受访者都格外强调干预者应当采取主导操纵策略。因此，得到许多学者支持的假设H4a成立。不过，双方受访者对促进交流策略的强调也与假设4b相一致，进而符合提倡混合使用可用策略的研究者的观点。

最后，本研究警告，希望迅速解决冲突的速成和平办法可能危及欧盟外交的有效性，因为冲突各方可能认为他们的长期利益没有得到考虑。