【国际机制】非正式国际组织在解决伊朗核危机中的角色：2003-2015 | 国政学人 第338期

【注】作者在原文中使用了Informal International Organizations一词，直译应为“非正式国际组织”，但国际组织的标准定义中通常包含着某种“正式性”，例如联合国将国际组织界定为“根据条约或受国际法制约的其他文书建立的具有独立国际法律人格的组织”（参考 https://legal.un.org/ilc/reports/2011/chinese/chp5.pdf）。作者在文中采用的“非正式国际组织”概念直接引自其理论部分所参考的Vabulas和Snidal文章（Vabulas F, Snidal D. Organization without delegation: Informal intergovernmental organizations (IIGOs) and the spectrum of intergovernmental arrangements[J]. The Review of International Organizations, 2013, 8(2): 193-220.）。根据Vabulas和Snidal的文章，传统的国关文献对国际组织（International organization）的定义具有局限性，仅囊括拥有正式实体（formal entities），包含秘书处和总部等永久性制度化机构的“正式性政府间组织（Formal Intergovernmental Organization, FIGO）”。Vabulas和Snidal指出，广义的“国际组织”概念中还应包括与“正式”相对应的“非正式政府间组织（Informal Intergovernmental Organization, IIGO）”。同时，两位作者还注明Intergovernmental Organization和International Organization两词在文中可互换。

表1：非正式国际组织的分类

（在伊朗核危机的解决过程中）一个从属于正式组织的临时性非正式组织的例子是欧盟内部的欧洲三国（EU-3），英国、法国和德国首先整合各自对伊朗的政策偏好，之后才将其告知欧盟其他成员国，并展开合作。（可以说）欧洲三国成为了欧盟内部在伊朗核议题上的主导性联盟。一旦三国达成共识，则其他欧盟成员都会或早或晚地遵循。这一集团的作用尤其体现在对伊朗施加严厉的经济制裁时，成员国同意执行可能伤害自身利益的制裁行动对欧盟来说是史无前例的。如果没有欧洲三国作为核心集团的推动，这一行为将会变得更加困难，甚至几乎是不可能的。

其次，伊朗核危机案例中的其他临时性非正式国际组织大多是自治性的决策场所。在参与者较少的情况下，问题解决相较于正式的国际组织而言更加容易，特别是当每个参与国都拥有否决权时。例如，欧洲三国（E3，2003）的决策过程较为顺畅，由于只需要在一个小集团内部进行讨论，所以相较于正式的国际组织而言，它们更容易实现妥协。

下文的实证分析还将展现这些临时性非正式国际组织——欧洲三国（E3）、欧盟和欧洲三国（EU-3）以及伊核问题六国（EU-3+3）的第三种特殊角色：为更重要的外交行为体，如国家和其他正式国际组织争取时间。例如：欧洲三国（E3）/ 欧盟和欧洲三国（EU-3）为更有实力的行为体，即国际原子能机构中的俄罗斯、中国，以及更重要的是美国争取了时间。在美国和伊朗尚无外交联系的时期，欧洲三国（E3）/ 欧盟和欧洲三国（EU-3）成功地开启了与伊朗的对话，有观点甚至认为这样的尝试成功地阻止了美国（可能还有以色列）与伊朗陷入战争。

防止伊朗发展和获得核武器是国际社会的普遍共识，实现这一目的的方式却有不同。美国、以色列等相信强制手段，至少是武力威胁足以促使伊朗放弃核项目。俄罗斯和中国与伊朗保持了较好的外交关系，坚持使用谨慎的外交手段解决问题。欧洲三国则倾向于走中间路线，希望在不诉诸武力的情况下迫使伊朗遵守《不扩散核武器条约》（NPT）并履行国际原子能机构提出的《保障措施》（Safeguards Agreements）的义务。本文将2003-2015年间应对伊朗核问题的过程分为三个阶段进行论述。

第一阶段（2003-2005）：E3/EU-3与伊朗谈判及缔结的两项协议

2003年3月伊拉克战争爆发前夕，朝鲜和伊朗都被发现在从事核武器项目。同时，围绕是否应该进攻伊拉克的问题，世界各国和欧盟内部都产生了分裂。所谓“旧欧洲”和“新欧洲（支持布什政府的东欧国家和英国）”的隔阂影响了欧盟的内外形象，也让欧盟成员国认识到未来需要在安全议题上统一观点。为此，（欧盟）第一次提出撰写与美国国家安全战略相似的统一的欧盟安全战略的动议。其中备受强调的是国际合作、外交以及多边主义对（构建）更加和平、公平和繁荣的世界的重要性。4月中旬，欧盟外交事务委员会正式发起“防止大规模杀伤性武器扩散倡议（Non-Proliferation of Weapons of Mass Destruction Initiative）”，其最终版本在2003年12月获得通过，同时通过的还有第一份欧盟安全战略。在这些战略中，外交的角色被凸显出来。

伊朗的案例是把理论付诸实践的理想机会。外部环境同样有利，尤其是在主要国家之间没有利益冲突的情况下：美国与伊朗没有外交关系，且同时卷入了伊拉克和阿富汗战争；俄罗斯和中国更加关注朝鲜的问题，也在国际原子能机构内阻止了对伊朗的进一步行动。因此，欧洲顺理成章地承担了领导的责任。过往欧盟已经与伊朗建立了良好的关系，同时在防扩散领域扮演了越来越重要的角色。从《马斯特里赫特条约》开始，欧盟通过创立共同外交与安全政策（Common Foreign and Security Policy, CFSP）及防扩散工作小组等方式强化了其成为外交政策行为体的努力。然而，共同外交和安全政策所维持的“政府间”式的决策方式使得欧盟正常的决策过程容易陷入僵局。同样地，在伊朗问题上，欧盟成员国之间的利益分歧开始显现，尤其是在贸易领域。与伊朗有着较强的贸易联系的国家，如希腊和意大利在欧盟委员会内部反对暂停与伊朗的贸易与联系协定谈判的呼声。

2003年9月12日，国际原子能机构通过理事会决议给伊朗下达了最后通牒，要求其2003年10月底前提供关于核项目的所有信息。英国、法国和德国不愿浪费时间，派遣各自的外交部长于10月底组成联合使团前往德黑兰，直接与伊朗政府谈判。重要的是，他们的行程并非由欧盟发起，更未得到欧盟的支持。其他成员国由此陷入困境：虽然不能公开批评欧洲三国，但却反对这种闭门造车的行为，担忧三国由此开创（幕后协商）的先例并通过创立“三国董事会（E3-directoire）”或“核心集团（core group）”损害欧盟的共同防卫和安全政策。但在此后，欧盟外交政策高级代表（EU High Representative for Foreign Affairs）哈维尔·索拉纳（Javier Solana）加入了欧洲三国（机制），他扮演的角色和承担的职责包括：三国合作进程的协调者、发言人，让欧盟其他国家参与进程，交换信息和充当与伊朗谈判者的主要联系纽带。由此欧洲三国（E3）转变为了“欧盟三国（EU-3）”。但此时正式组织——欧盟并未成为中心，欧盟三国并未通过官方渠道处理与伊朗的外交关系，非正式组织/治理再次成为主角。

欧盟三国在2003至2004年间取得了初步进展，成功地与伊朗签订了两份协议。2003年10月，欧洲三国与伊朗签订了第一份协议。伊朗同意暂停铀浓缩计划，遵守安全保障协议的要求，并与国际原子能机构签订补充协议，以换取国际社会对其发展民用核能的支持。然而，这份协议的成功执行有赖于其他欧盟成员国，并更多地是美国的支持。欧盟三国成功地说服美国给予伊朗“胡萝卜”——世贸组织成员国资格和一些飞机零部件。然而这对伊朗来说还不够，对于欧盟三国的谈判而言美国也只是一个冷漠的支持者。

伊朗与欧盟三国就协议的实质内容发生的争端自协议签订以后便已开始。欧盟三国对伊朗与国际原子能机构的合作展开了密切监督，但这种合作从一开始便存在问题。2004年3月和6月，国际原子能机构总干事巴拉迪先后两次报告伊朗提供的信息中存在“缺失”或“矛盾”之处。国际原子能机构理事会决议也由此谴责伊朗的合作并不全面、及时和主动。伊朗的反应是重新开始制造铀浓缩所需的气体离心机，并于9月开始进行铀浓缩的第一步——将铀转化为铀气体。欧盟三国为伊朗设置了最后期限，要求其必须在10月底前与国际原子能机构合作。四天之后，伊朗便同意暂停铀转化。接着，国际原子能机构理事会同意要求伊朗在11月底的下一次会议前提供所有必要信息。2004年11月15日，欧盟三国与伊朗签订了第二份协议——巴黎协议（Paris Agreement）。伊朗声称继续暂停铀转化，同时欧盟三国答应启动广泛的经济谈判，并向伊朗提供一定的轻水反应堆。

与此同时，美国在2004年底成功地说服欧盟对伊朗采取更强硬的态度，特别是在铀浓缩的权利方面。那时，欧盟三国和美国基本上结束了“一个唱红脸，一个唱白脸（good cop/bad cop）”的方式。这种转变使得欧盟丧失了原有的优势。此外，伊朗也意识到最好应该和美国完成交易，而不是欧盟。

2005年6月的伊朗总统选举后，西方发现更难以与之打交道。欧盟三国和西方原本期望在核问题上观点更加温和的前总统拉夫桑贾尼（Rafsanjani）将会胜选。基于此预期，欧盟三国承诺在2005年8月发起一项新的动议，以将伊朗和美国拉上谈判桌。然而，最终获胜的是保守派马哈茂德·艾哈迈迪－内贾德（Mahmoud Ahmadinejad）。他坚持伊朗拥有掌握完整的核燃料循环的权利，也不出意外地拒绝了欧盟三国的动议。2005年9月，国际原子能机构理事会声称伊朗未遵守安全保障协议，但未同意将相关文件交给联合国安理会。2005年末，伊朗政府宣布将进行适当的铀浓缩计划，标志着欧盟三国以阻止铀浓缩为最终目标的外交倡议最终失败。但同时，也有观点认为欧盟的外交倡议已经阻止了美国对中东的又一次军事干预，并且成功地在国际原子能机构理事会内部制造了一种共识，即这一问题必须被报告给联合国安理会。

第二阶段（2006-2012）：美国和欧盟在联合国安理会框架之内与外逐步升级的经济制裁

从2006年开始，强制性外交成为唯一的选项。政策目标变为对伊朗施加制裁，迫使其回到谈判桌。这一外交努力事实上由美国领导，而欧盟三国，尤其是欧盟高级代表，将成为一个新的非正式安排中的正式协调人。在联合国安理会的常规行动之外，欧盟三国与美国、俄罗斯和中国组建了一个前所未有的非正式联盟——伊核问题六国（the EU-3+3 , or P5+1），与联合国安理会并行工作。伊核问题六国（以欧盟高级代表为协调人）负责尝试与伊朗进一步磋商，以制定具体协议，联合国安理会则主要讨论制裁措施和执行决议。2006年12月，联合国第一次通过制裁决议，具体措施包括核相关材料禁运以及冻结相关公司和个人的资产等。相似的决议分别在2007、2008和2010年通过，对伊朗施加了相对较弱的经济制裁。作者认为，由于俄罗斯和中国的抵制，联合国制裁的实际效果有限。

与“欧洲三国”和“欧盟三国”类似，伊核问题六国也是此前未有的组织模式。由于欧盟高级代表是代表六国与伊朗进行接触，其角色和作用因此更加重要，但实际上美国是幕后的领导者。一些高级代表团队的工作人员在此后认为这一组织模式实现了多方共赢的效果：“美国因不需要与伊朗直接接触而感到满意，俄罗斯和中国也更愿意接受欧盟的领导地位，欧洲三国也能够确保提供给伊朗的一揽子方案中的重要内容能够得以落实。”（Meier, 2013, p. 8）欧盟高级代表索拉纳也在2005至2007年间成为与伊朗方面的唯一协调者(Posch, 2013, p. 184)。

具有讽刺意味的是，欧盟自身都难以在施加软制裁（soft sanctions）方面取得进展。成员国在经济制裁方面出现意见分歧的首要原因是国家间相互对立的经济利益。相对而言，欧盟的能源进口总额中只有4%来自伊朗，然而，在某些欧盟国家，这个比例要高得多，例如希腊（25%）和意大利（12.5%）。因此，出现意见分歧绝非偶然，与伊朗拥有较多贸易联系的国家（比如希腊、意大利、奥地利、德国和西班牙）最不愿意施加严厉的制裁，贸易联系较少的国家（例如英国和荷兰）或权力考量主导的国家（法国）最支持强硬路线（Sauer, 2014）。因此，即便是负责欧盟外交政策的官员都对经济制裁的效果表示怀疑。

欧盟三国内部有时也存在不同意见，三国在本质上利益不同。英国因殖民历史的缘故与伊朗的外交关系最差，对欧盟三国的参与意愿也最低。它的主要贡献（是基于）其与美国的亲密关系，因此必须在某个时刻加入。法国是欧洲/欧盟三国的发起者，与英国相比与伊朗的经济关系更好，但要解释法国参与意愿应更多地从认同和权力因素入手。通过自2003年开始参与解决伊朗核问题，法国试图为世界提供例证，证明欧洲（在法国人看来是由法国领导的）能够应对全球性的战略议题，并且可能不必走向战争。与此同时，这也能为建立一个比布什主义更加优越的外交模式奠定基础，最终也能提升法国的国际声誉。最后，虽然德国在统一之后势必会成为欧盟中的大国，但历史问题使其仍不愿参与（应对）全球性战略议题。加入欧洲/欧盟三国可被视为德国试图转变其在欧盟和世界范围内地位的一种方式。此外，与英法都拥有核武器不同，德国是其中唯一仅拥有民用核力量的国家，这或许能够解释为何其在对待伊朗的铀浓缩需求的态度较为灵活。不仅如此，德国在三国中与伊朗的经济联系最为密切。这些都能解答为何德国在三国中对待伊朗的立场最为柔和。尽管法国、德国和英国之间，以及三国和其他欧盟成员国之间都存在利益分歧，欧盟三国还是成功地避免了分裂，在欧盟和伊核问题六国框架内协助联合国安理会进行制裁。

2009年奥巴马政府上台，开启了短暂的蜜月期。奥巴马主动公开与伊朗接触，但伊朗政府并未给予相应的回报，之后奥巴马政府的立场也趋于强硬。2010年美国单方面出台了更为强烈的制裁措施，并对活跃在美国的，并在伊朗有经营活动的欧洲企业发出威胁。自此之后欧盟三国才同意升级制裁，包括2012年出台的影响深远的石油禁运措施。

总体来看，作者认为欧盟三国拥有两项结构性优势：灵活性和速度。在考虑所有可能性的情况下，欧洲/欧盟三国之前在2003至2005年间的谈判努力有助于说服那些怀疑石油禁运的欧盟成员国支持这项制裁。（在此过程中）欧盟，特别是欧洲三国的声誉至关重要。最后，伊朗和伊核问题六国的博弈更为紧张，建设性的谈判也不再有。尽管如此，作者指出，不应否认这一以伊核问题六国为协调者的强制性外交时期为伊朗和美国在此后达成协议争取了时间，同时也可能阻止了中东地区爆发另一场战争。

第三阶段（2012-2015）：伊朗核问题六国（尤其是美国）与伊朗就伊核协议的协商

有观点认为美国，尤其是欧盟方面严厉的单方面制裁是迫使伊朗回到谈判桌的原因(Adebahr, 2013, p.124; Borszik, 2014; Meier, 2013, p. 16)。公共舆论对日益增长的通胀和失业率愈加不满，最终结果是2013年总统大选后温和派鲁哈尼总统的上台。鲁哈尼同时也是2004至2006年间伊朗方面的主要谈判者，在竞选期间就承诺要进行经济改革和关于核项目的谈判。

在这一阶段，美国是最重要的外交对话方。由阿曼作为中间协调方的美伊双边秘密谈判自2013年初便已开始。在伊朗人民和哈梅内伊的委托下，总统鲁哈尼立刻着手寻求与美国通过外交途径达成协议。三个月后，2013年11月23日，伊核问题六国与伊朗达成临时性协议，解除对伊朗的经济制裁，作为交换，伊朗则接受对核计划的限制。作者指出，非正式组织架构的优势再一次体现，这一次是伊核问题六国所具有的灵活性和速度优势。最后，在2015年7月14日，双方签署协议——联合全面行动计划（Joint Comprehensive Plan of Action，JCPOA）。

基于上文所述的谈判过程，可以得到的结论是三个非正式国际组织——欧洲三国、欧盟三国和伊核问题六国在以外交方式解决危机的过程中发挥了重要作用，并且可以认为有利于阻止美国对伊朗的进攻。除了两大传统优势——灵活性和速度之外，文章认为这些非正式的安排同时又为将美国等其他重要的外交行为体（还有2006年之前的俄罗斯和中国）引入谈判争取了时间（见表2）。

表2：非正式组织在解决伊朗核问题上的优势和结果（2003-2015）

在伊朗核问题这一案例中，三个临时性非正式组织的一般特点是成员国资格的灵活性。这些组织能够根据变化的环境调整自己的组成，也能够更好地应对正式组织中存在的否决者（veto player）问题。非正式组织能够将自己的成员限定为对（某项）外交解决方案拥有共识的国家，同时排除其他的否决者，由此可以开启并保证外交进程的正常运行。这种特性增加了产生所有参与方都可接受的方案的可能性。

但另一方面，非正式国际组织的作用不应被夸大。除最初的三年外，与伊朗的主要谈判方都是美国，早期两份（欧盟—伊朗）协议的失败也主要是因为美国的缺席。此外，为了让最终的协议具有实际效果和约束力，仍然需要正式的国际组织（在这一案例中是联合国安理会）采纳并负责执行。

总而言之，临时性非正式国际组织的主要功能是扩大合作的范围和延长决策的时间。未来，类似于欧洲/欧盟三国的临时性安排是否会被重新启用仍然有待考察。