【美国研究】美国还会保护其盟友吗？威慑如何运作丨国政学人

2019-09-102019-12-31 国政学人 0 Comments

简介

【作者】Michael O’Hanlon 迈克尔•欧汉龙是布鲁金斯学会外交政策专案主任及资深研究员、哥伦比亚大学和乔治城大学的兼职教授，同时也是国际战略研究所成员。于 2011 年至 2012 年担任中央情报局外部顾问委员会成员。近期著作《钓鱼岛悖论》(“The Senkaku Paradox: Risking Great Power War over Limited Stakes”)由布鲁金斯学会出版社在2019 年出版。研究领域包含美国的国防战略、军事力量的使用以及美国国家安全。

【编译】赵炜婷

【校对】徐枫潇

【审核】王国欣

【来源】O’Hanlon, Michael. “Can America Still Protect Its Allies: How to Make Deterrence Work.” Foreign Aff. 98 (2019): 193.

【期刊】Foreign Affairs，成立于1922年，是美国外交关系委员会发布的国际关系和美国外交政策的美国杂志，被誉为“美国最具影响力的外交政策杂志”之一。根据2014年的期刊引文报告（Web Of Science）, 该期刊的影响因子为2.009，在“国际关系”类别的85种期刊中排名第6。(Delivering the People’s Message: The Changing Politics of the Presidential Mandate)

美国还会保护其盟友吗？威慑如何运作

Can America Still Protect Its Allies? How to Make Deterrence Work

【美国研究】美国还会保护其盟友吗？威慑如何运作丨国政学人

Michael O’Hanlon（欧汉龙）

内容提要

“威慑理论”主导了美国二战后以来的战略思维，“威慑”(deterrence)是指一国有能力利用威胁使得另一国家相信自身的某些行动——比如入侵邻国——将得不偿失。以威胁去说服另一个国家，其某些行动的代价——比如，入侵其邻国——将超过此行动得到的好处。对美国而言，威慑不单是保护美国本土，伴随着战后美国联盟体系的建立及存续美国发展“延伸威慑”（“extended deterrence”）战略。自2016年特朗普当选美国总统后，对美国信誉的质疑达到高潮，特朗普多次公开质疑联盟的价值并且贬低其关键盟友。但作者认为：无论谁做总统，美国当今的安全问题无法单纯通过传统军事威慑来解决。华盛顿应该让盟友相信，美国有意愿和能力践行条约义务，更重要的是，鉴于中国和俄罗斯等竞争对手构成的威胁性质不断变化，美国应该不断扩展威慑的手段，将军事行为与经济制裁和其他非军事惩罚相结合。

文章导读

患难之交

从某种程度而言，美国现在面临着安抚盟友的问题。安抚(reassurance)就意义本身即很难达成，在后威斯特伐利亚体系中，要使一个国家在安全甚至生存上完全依靠另一国家，其实是违反常理和人类历史的；另一个实现的困难在于，保护盟友的承诺本不应该是无条件的，美国的盟友不应自恃华盛顿会救其脱困而鲁莽行动。

威慑和安抚都需要明确传递美国何时以及如何支援其盟友，但基于特朗普前后矛盾的言论以及看似对边缘政策的偏好，使得当今最令人担忧的一些问题皆出自华盛顿。举例而言，直到2017年六月——即就职近六个月后，特朗普才重申美国对于北约的共同防卫义务，且他也曾表态，美国也许不会支援国防上支出未达到GDP2%的国家。

但是，特朗普的一系列言论似乎也没有产生过多消极影响。根据皮尤民调，尽管部分盟国的民众对特朗普表示质疑，但大多数国家认为美国仍是处于领导地位的国家，而非中国。美国领导的世界秩序也不太可能瓦解，没有任何盟国选择退出或者威胁退出《核不扩散条约》，也未有盟国试图发起其他的军事组织。无论是国务卿蓬佩奥和国安顾问博尔顿都不是以鸽派或偏向孤立主义著称，与此同时，美国的国防预算在特朗普任内持续提高，特朗普也和大多盟友国家首脑或高层会面。从上述方面来看，与直觉相反，从乔治•布什到巴拉克•奥巴马到特朗普，美国政策表现出更多的连续性而非变化。

上述种种都是较好的发展，但是威慑和安抚都是艺术：它们需要持续关注，因为旁观者将一切看在眼里。除了避免一而再的威胁要从联盟撤军外，美国应该避免大幅增加驻扎海外的作战部队，以其他方式使其军事承诺更加可信。然而，最可取的政策变革，不在于国防部的武力规划，而是“治国之道”（statecraft）——在整合经济和军事手段的同时，发展一种新型的、更现实的威慑概念。

新形态的威慑

特朗普任内出台的两份重要战略文件：《2017年国家安全战略》和《2018年国家防卫战略》均提及“中国和俄罗斯是美国的强权竞争者”。《国家防卫战略》称中俄两国是“修正主义国家”，并致力于塑造威权模式的世界秩序。特朗普自上台以来，已经增加了约100亿美元的国防预算，但努力强化威慑的同时，必须了解美国与中国或俄罗斯的战争可能会如何开始，换句话说，威慑特别是扩展威慑会在何时、在何种状态下失效？

中俄都不大可能直接全面突袭或对抗美国条约盟友，原因是这很可能导致美国的报复，而且两国都清楚各项军事指标尚不及美国，因此两国更倾向以挑起一些小纷争测试美国的决心。例如，俄罗斯可能像在乌克兰那样，借口保护俄语人士派遣一小群士兵进入爱沙尼亚东部。普京声称有权保护世界上任何一处斯拉夫民族的地盘，但他真正乐见的是借口护侨蚕食北约领土并使北约成员陷入两难。《北大西洋公约》（North Atlantic Treaty）第五条款保证了北约成员国在遇袭时能够相互防御，那么在该种情况下，北约是否需要采取军事反击？普京可能希望北约的29个成员国就如何应对上产生纷争。如果北约成员国希望避免因一场小规模的入侵而爆发一场大国战争，而未能兑现第五条的承诺，这很可能导致对北约核心目标存在的疑虑。

或者，情况也可能是中国占领钓鱼岛的一个或多个列屿。中日两国都声称拥有这些岛屿，美国官方立场未明确主张谁应控制岛屿，但“承认”这些岛屿目前由日本管辖，因此美国与日本的安全协定同样适用于这些岛屿的防卫。北京可能试图占领其他一些岛屿以向日本和美国传递对目前太平洋地区权力分配的不满。北京方面或许希望能借此迫使日本进行谈判，或者在美日之间制造隔阂。

这种有限的武力进犯使美国的决策者陷入作者称为“钓鱼岛悖论”(the Senkaku Paradox)的难题，“华盛顿是否要为一些不太重要的争端，冒着大国间核冲突的风险来维系她的可信度？”或者应该得出这样的结论：风险太小，不足以证明这是一种危机？如果敌人对一个毫无价值的目标进行有限的侵略，美国的大规模反应将显得极不相称。但另一方面，美国不可能不作回应，这同样不符合美国的条约义务。

作者认为，可以通过”不对称防卫战略”（a strategy of asymmetric defense）跳脱这个悖论。美国不应正式放弃对其盟国的有限（而且很可能是非致命）侵略作出全面军事反应的可能性。作者肯定时任驻日美军海上自卫队司令的约翰•威斯勒中将（John Wisler）在2014年坚持美国和日本可以根据需要将中国驱逐出钓鱼岛的观点。更重要的是，美国的威慑战略应该设法避免和其他强权直接冲突，对小规模的侵略美国应该准备以经济战，特别是制裁手段作出回应，美国军力的主要角色是创造一个防御圈以防止刺激中国或俄国进一步扩张的野心。当危机恶化时，华盛顿和其盟友可以尝试采取间接军事措施，至少在初始阶段防止将大国卷入冲突，同时增加缓冲时间避免情势恶化，但是经济战才是该战略的核心，并以军事力量作为支持。

这样的做法可以使潜在对手相信，若动用武力，尤其是当美国和其盟友已采取预备措施以确保能承受报复时，潜在对手可能会得不偿失。为了使制裁在经济方面可持续，美国及盟国需要了解其供应链、商业交易和其他经济关系中的弱项，并应该制定战略来减轻这些弱点——例如，加强关键矿产的国防储备（如今的很多主要来自中国）、避免在关键零部件和货物方面过度依赖中国等。

以制裁为基础的战略将是明智之举。事实上，一旦美国和其盟友实施制裁，如果北京和莫斯科拒绝让步或以其他方式解决争端，华盛顿可能会加大赌注。当已经意识到侵略国的战略目标本质上变得恶意或不可信时，美国不仅可以惩罚肇事者也可限制其经济成长，随着时间的推移，出口管制和永久制裁可以取代临时惩罚措施。这个战略可能需要美国重要盟友的配合才能有效，这也是华盛顿需要以明智、耐心、不升级的方式应对这类危机的重要原因，以加强联盟并防止失去关键伙伴。

保持和平

政治学家托马斯•怀特（Thomas Wright）在2017年出版的《战争之外的所有措施》（All Measures Short of War）一书中指出：全球秩序不会一下子崩溃，但在敌对国家存在直接利益竞争的关键地区，秩序会受到挑战、削弱和侵蚀，西太平洋和东欧正是今天最有可能出现这种事态发展的地方。但是，中国和俄罗斯不会如此盲目地攻击一个美国主要盟友的心脏地带，即使在特朗普时代，美国的威慑力也没有弱化太多。艰难的情况将发生在所谓的灰色地带，如今拥核国之间的大规模战争只能作为极端情况下的最后选择，只有制定一个具备上述认知的威慑战略，并制定涉及其整体治国方略、而不仅是军事力量的计划，才能应对大国竞争的现代挑战，并确保以美国为首的联盟体系的稳固。

简评

本文作者将经济制裁作为延伸威慑的一部分，勾勒所谓不对称防卫的战略框架，通过经济制裁来应对非核心利益的争端，但作者忽视了经济制裁自身的逻辑。首先，经济制裁在经济相互依存较深的国家间可能出现伤敌一千自损八百的情况。其次，经济制裁可能激起被制裁国的民族主义情绪，进而恶化关系。最后，制裁大国需要来自盟友的支持，但不应该夸大美国对盟友的控制以及忽视盟友自身的自主性。作者未近一步论述将经济制裁和延伸威慑结合于实务上如何有效运行，对应各个潜在敌对国、于各不同案例中也有各自现实环境的因素需要被考虑，因此将经济制裁与延伸威慑结合的战略需要更细致而全面的思考。

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