【外交政策】民粹主义与外交政策：印度的案例丨国政学人

2019-09-062019-12-30 国政学人 0 Comments

简介

【作者】Johannes Plagemann，德国全球与区域研究院 (GIGA)亚洲研究所研究员，主要研究方向为多极化背景下全球治理机制正当性以及崛起国家的外交政策等。

Sandra Destradi，德国汉堡联邦国防军大学国际关系与区域治理教授，主要研究兴趣为南半球冲突与危机管理比较研究、民粹主义等。

【编译】崔宇涵

【校对】周雨橙

【审核】李玉婷

【来源】Plagemann, Johannes, and Sandra Destradi. (2019) Populism and Foreign Policy: The Case of India. Foreign Policy Analysis, doi: 10.1093/fpa/ory010

【期刊】《外交政策分析》（Foreign Policy Analysis）杂志是由牛津大学出版社代表国际研究协会出版的季刊。该期刊旨在以比较或具体案例研究的方式研究外交政策决策的过程、效果、原因或结果，2017年影响因子为1.386。

【外交政策】民粹主义与外交政策：印度的案例丨国政学人

民粹主义与外交政策：印度的案例

Populism and Foreign Policy: The Case of India

【外交政策】民粹主义与外交政策：印度的案例丨国政学人

Johannes Plagemann

【外交政策】民粹主义与外交政策：印度的案例丨国政学人

Sandra Destradi

内容提要

本文主要探究民粹主义者外交政策的类型与特点。论文结构如下：首先，作者将民粹主义定义为：以反精英主义和反多元主义为核心特征的一系列理念。其次，作者提出关于民粹主义者的外交政策特点的5个假设，用以说明民粹主义势力的崛起将如何影响国家外交政策的不同方面。再次，作者选择了2014-2018年间的印度莫迪政府作为分析案例，对假设进行合理性探索（plausibility probe）。最后，得出初步结论。

作者认为选择2014-2018年间的莫迪政府作为分析案例有以下优点：第一，莫迪政府执政时间足够长，可以清晰地辨别其外交政策的模式；第二，相比前任国大党辛格政府，莫迪政府外交政策的民粹主义转向迅速、明显；第三，将莫迪政府与同属人民党的瓦杰帕伊政府进行对比，可以使我们辨别出莫迪外交政策中的民粹主义因素与更宽泛的人民党印度教民族主义意识形态特征，以及此两者的差别；最后，目前有关民粹主义与外交政策的文献多关注欧洲与美洲，印度的案例有助于彰显民粹主义在全球范围的显著性，同时拓宽我们对该现象的理解。

文章导读

何为民粹主义

有的学者根据拉美的案例，在经济–建构主义（economic-structuralist）意义上使用这一术语，由此民粹主义便意味着在滞后的依附发展模式、特定的选民群体和分配政策之间建立联系；也有学者将民粹主义定义为直接依靠无组织的大众支持来掌权的政治策略，这种定义中的若干因素与本文所采用的对民粹主义的理解有着共同之处；此外，还有学者将民粹主义理解为某种特定的政治风格。

为探究民粹主义对外交政策的影响，作者从基本的理念维度理解民粹主义，借用卡斯·穆德（Cas Mudde）和扬–威尔纳‧穆勒(Jan-Werner Müller)两人的理论，认为民粹主义是一种“薄”意识形态（thin-centred ideology）。根据穆勒的描述，民粹主义有两个必要且共同充分的维度，分别是反精英主义和反多元主义。事实上，此两者可以与社会主义、印度教民族主义等“较厚的”意识形态相结合。民粹主义的两个基本特征是：一，民粹主义建立在“纯洁的人民”与“腐败的精英”二分的社会基础上，因而是反精英主义的；二，民粹主义者声称他们是“人民”的唯一代表，“人民”包含特定群体，并排除了其反对者，因而是反多元主义的。

关于民粹主义外交政策的五个假设

假设1：有关民粹主义者参与全球治理议题的外交政策。民粹主义者对“人民意志”的坚持会使其强调“国家利益”，不太可能在耗费巨大资源的全球治理议题上作出让步。

假设2：有关国际制度建设和多边主义。相比多边主义政策，民粹主义者更偏好可以直接表达“人民意愿”、并彰显其代表“人民”的唯一正当性的双边主义政策。

假设3：如果民粹主义者在更宽泛的跨国意义下理解“人民”的概念，则必定对其外交政策产生影响。相比于非民粹主义者，民粹主义者比较可能持一种对“人民”的跨国性理解，这将使民粹主义者的外交政策更倾向于接触海外的侨裔群体。

假设4：民粹主义预期会对外交决策产生影响，民粹主义者会对外交领域的精英产生怀疑，因而预期围绕民粹主义掌权者的外交决策圈中会有更多其他类型的专家，他们有可能破坏既定的外交礼仪惯例。如是，民粹主义政府的外交决策过程将相较于非民粹政府集中化、个人化，关于外交政策的其他意见的正式表达渠道将会减少。

假设5：预期民粹主义者将“真正的人民”作为（决策的）参考，因此不会选择既有的媒介制度，如新闻界、议会或司法等，而是选择新的方式，因此相较而言，民粹主义者更可能利用社交媒体等非传统渠道使其外交政策与“人民”建立直接联系。

印度的民粹主义

作者认为，莫迪之前的印度领导人都不属于其概念界定的民粹主义者。英迪拉·甘地具有强烈的反精英、亲穷人、反建制的色彩，但并不反多元主义；相反，为了扩大其选举基础，甘地采用庇护主义和建立个人忠诚的方式促进了种姓政治、部落政治以及宗教政治的兴起。辛格政府的一些政策被认为是民粹主义的，但其既没有如英迪拉·甘地一般反精英、集中领导，也未反多元主义。并且，辛格政府也未由于2004-2014年宗教暴力事件的插曲，以某个排他的社会群体界定“人民”，并以此重塑印度的国家认同。

而莫迪则同时符合前文所界定的民粹主义的两个特征。首先，莫迪具有强烈的反精英主义色彩，打击腐败、污秽的精英成为莫迪政府话语体系中的重要部分；其次，莫迪政府的政策具有明显的反多元主义特征，莫迪口头上支持宗教宽容，但围绕其身边的人，如人民党主席阿米特·沙阿（Amit Shah）则大力推动印度教及其文化的发展，反多元主义即便不是由莫迪本人来发动，但的确是莫迪民粹主义的重要组成部分。

印度教民族主义与民粹主义

人民党所信仰的印度教教义十分复杂，但最令人印象深刻的是对穆斯林的污名化以及相应的印度教徒受压迫的形象。根据古老的传统和神话，印度教将自身理解为一种独特的、道德上优越的文明，对外呈现出一种例外论，对内则表现为反多元主义。

不过，印度教教义本身并无反精英主义成分，莫迪之前的人民党一直仰赖于上层种姓（upper castes）的支持，极大地限制了该党在选举上的成果。莫迪在人民党的议程中加入了反精英主义、反腐败，以及为“人民”而良治的元素。

民粹主义与印度的外交政策

本节作者通过莫迪政府外交政策的案例对上述的5个假设进行合理性探索。

假设1：民粹主义者会减少参与全球治理没有得到证实。

在参与全球治理的态度上，莫迪政府相比其前任辛格政府变化不大，甚至采取了更加合作的态度。例如，辛格政府在气候变化议题上拒绝让步，强调发达国家的历史责任以及印度发展工业的需要；莫迪政府反而倾向于作出让步，并致力于推动签署应对气候变化的巴黎协定。地区安全层面，莫迪政府沿用印度洋地区“净安全提供者”（net-security provider）的定位，在一些印度洋岛国的专属经济区进行巡逻。所以，民粹主义政府的上台并未导致印度在全球（及地区）治理中减少公共物品的提供。

假设2：民粹主义者更倾向于双边主义而非多边主义没有得到证实。

莫迪政府在双边外交方面表现得十分活跃，并寻求与中国、美国、日本等国领导人建立更紧密的联系。

但是印度没有抛弃多边主义：支持2015年联合国气候变化大会；支持联合国及其在世界政治中的首要作用，对G20峰会的态度不温不火，即使G20峰会是展现其个人领导力和印度国家地位的极佳场合。此外，印度成为上合组织的正式会员国、亚投行创始国及其第二大成员国、在金砖国家组织中表现活跃。地区层面，由于印度和巴基斯坦低迷的外交关系，南亚区域合作联盟（SAARC）运作失能，印度因而寻求复兴不包含巴基斯坦在内的“环孟加拉湾多领域经济技术合作组织”（BIMSTEC），并鼓励推动更有意义的环印度洋区域合作联盟（Indian Ocean Rim Association）。上述动作被部分观察者认为是在中国崛起的背景下印度洋地区向多边主义转变的信号。由此，可以观察到莫迪强化了双边领袖层次的会晤，但并没有明显的拒绝多边主义的趋势。

假设3：对“人民”概念的跨国性的理解，使民粹主义者外交政策倾向于接触海外侨裔群体得到证实。

在莫迪政府的外交政策中，对于国外印度裔群体的关注十分突出，在莫迪政府的历次出访中，参加海外印度移民大会已经成为了一种惯例。同时，莫迪政府号召海外印度裔（NRI）回国投资，寻求给予他们投票权，而海外印度裔已经被证明是人民党重要的选举资源。最后，一些国家的印度移民已经成为了加强与印度关系的重要游说团体，这一点在美国尤其突出。

假设4：民粹主义政府的外交决策过程更加集中化、个人化得到证实。

外交决策过程的集权化是莫迪政府的一大特点。莫迪政府外交决策的重心完全在总理办公室，架空了外交部长的权力。印度总理办公室与其包括在内的国家安全顾问（NSA）通过外事秘书直接管理外交事务，从而避开了外交部长苏什玛·斯瓦拉吉（Sushma Swaraj）。除了国家安全顾问与人民党党魁，外事秘书已成为莫迪的首席外交政策顾问，并“亲自处理莫迪的所有对外会晤”。外交部门权力减少的直接受益者则是安全部门的官员。显然，外交部作为传统上在外交决策方面具有大权的精英机构，其角色的弱化证实了外交决策集权化的假设。

假设5：民粹主义者会利用社交媒体等非传统渠道与“人民”建立直接联系得到证实。

莫迪倾向于运用社交媒体而刻意规避电视、报纸、广播等传统媒体。选举期间，莫迪就充分利用了推特和3D全息图像技术；掌权后，莫迪依然一直活跃在民众视线内的社交媒体上。与之相对的是，莫迪政府鄙视传统媒体：莫迪命令其官员避开新闻记者，后者则严格限制新闻记者的消息来源；2014-2018年间，莫迪未召开一次新闻发布会。

在对外事务方面莫迪政府也展现了同样的特点，他禁止了长期以来允许记者陪同总理出访的惯例。印度外交部也与外交编辑们拉开距离。此外，印度外交部长斯瓦拉吉在2016年因推特外交入选了《外交政策》杂志该年度的“全球百大思想家”。

结论

作者的分析认为，民粹主义不会在短期影响外交政策的实质内容，但是对外交风格与外交决策过程有重要影响。作为“薄”意识形态，民粹主义所包含的两个因素：反精英主义与反多元主义，不能很好地解释一国具体的对外关系。例如，在印度的案例中，如果我们要理解印度与巴基斯坦和中国关系变化的潜在因素，此二者并非有效的分析路径，人民党既有的外交思想和行动可以更好地解释莫迪政府对华政策为何愈发强硬。

印度的案例表明，民粹主义者不一定会减少在全球治理方面的投入。这表明反精英主义与反多边主义在解释国家对全球治理和多边主义的态度上缺乏解释力。实际上，印度渴望被承认为一个合作的大国，并期待其国家地位的提升，这似乎比对于“人民”的承诺来说更加重要。

印度的民粹主义政府也没有只热衷于双边主义拒绝多边主义。在这一问题上，结构性因素——如该国受国际制度的影响程度以及该国的国际地位——比民粹主义的影响更大。

印度的案例证实了民粹主义者对于“人民”有着跨国性理解的假设。对海外印度人的重视是莫迪外交政策的重要特点，土耳其也显示出了相似的迹象。因此，进一步研究民粹主义跨国动员是有意义的。

民粹主义政府的外交决策过程更加集中化、个人化。传统的外交政策精英被边缘化，外交决策局限于以民粹主义领袖为中心的小团体里，其产生的影响需要更系统的分析。从长期来看，外交决策的个人化、集中化也会最终影响外交政策的实质：一方面，民粹主义领袖的个性化将激励外国政府在领导人层面建立个人关系，增加了不确定性；另一方面，决策的集中化，将使民粹主义领导人忽视次要的外交议题和外交关系。因此，民粹主义外交政策在平衡全球议题和双边关系时显得不够全面、一致。不过，民粹主义本身的反精英主义和反多元主义特性，不一定会导致外交政策实质的变化。

最后，印度的案例显示出在外交政策方面，民粹主义领导者会通过社交媒体等新的形式直接与他们宣称代表的“人民”建立联系，而其他民粹主义领袖的案例，如特朗普，则暗示这或许是更广泛的趋势。而传统媒体在民粹主义外交政策交流中的边缘化，可能会影响外国决策者对本国政府行动的理解（和预测）能力。长期来看，如果民粹主义领袖的支持基础直接来源于“人民”，那么可以期望民众意愿、特别是民粹主义领袖核心支持者的意愿，对外交政策会有更强大的影响力；同时，一个国家的外交传统和外交思想会相对被忽视。

综上所述，虽然民粹主义对外交政策实质的直接影响有限，但长期来看，民粹主义对外交政策的制定过程、方式可能会对外交政策产生实质性影响。

本文由国政学人平台编译推荐

往期阅读

【重磅速递】约瑟夫·奈：美国霸权的兴衰：从威尔逊到特朗普 | 国政学人

【重磅推荐】巴里·布赞：英国学派视角下的中国崛起 | 国政学人

【重磅速递】米尔斯海默：注定失败：自由主义国际秩序的兴衰 | 国政学人

【IPE重磅】罗伯特·基欧汉：国际政治经济学的新与旧｜国政学人

【百年国关】专题导言：巴黎和会后的百年国关 | 国政学人

【百年国关】复兴中国与凡尔赛遗产 | 国政学人

【百年国关】劳伦斯·弗里德曼：大国战争的兴衰 | 国政学人

【百年国关】一战后不同帝国的发展轨迹 | 国政学人

【百年国关】邝云峰：权力——世界政治中的威望 | 国政学人